1_Gedminaite

Audronė Gedmintaitė
Socialinių mokslų daktarė
Vilniaus universiteto Teisės fakulteto
Viešosios teisės katedros vyresnioji lektorė
Saulėtekio al. 9, I rūmai, LT-10222 Vilnius, Lietuva
Tel.: (+370 5) 236 6175
El. paštas audrone.gedmintaite@tf.vu.lt

Elena Masnevaitė
Socialinių mokslų daktarė
Vilniaus universiteto Teisės fakulteto
Viešosios teisės katedros asistentė
Saulėtekio al. 9, I rūmai, LT-10222 Vilnius, Lietuva
Tel.: (+370 5) 236 6175
El. paštas elena.masnevaite@tf.vu.lt

Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė
Socialinių mokslų daktarė
Vilniaus universiteto Teisės fakulteto
Viešosios teisės katedros profesorė
Saulėtekio al. 9, I rūmai, LT-10222 Vilnius, Lietuva
Tel.: (+370 5) 236 6175
El. paštas jurgita.pauzaite@tf.vu.lt

The Dynamics of State Authority Immunity in Administrative Justice

Summary. In an effort to strengthen the protection of human rights and legitimate interests, contemporary Lithuanian administrative justice has confidently gone beyond the boundaries of formal control. When examining complaints, the pursuit of not only legality but also justice in the relationship between individuals and the State becomes a central task for administrative courts in reviewing the actions of public administration. However, the benefits of such advanced judicial oversight will be limited if it remains inaccessible to certain categories of complaints in practice. The gaps in the right to seek judicial review in Lithuania can be reasonably linked to the increasingly frequent questions raised in administrative courts regarding the actions (or inactions) of the executive and legislative powers that violate individual rights and freedoms. Therefore, it is currently crucial to reassess the jurisdiction of administrative courts and their limits, especially in relation to the doctrines of immunity of State authority acts. This article analyses how administrative courts ensure the right to judicial protection for interested parties when individual rights and freedoms are violated due to the actions or inactions of the President, the Government, or the Parliament of the Republic of Lithuania.
Keywords: administrative justice, immunity of State authority acts, right to seek judicial protection, administrative proceedings, protection of human rights and freedoms.

Valstybės valdžios aktų imunitetas Lietuvos administracinėje justicijoje

Santrauka. Siekdama stiprinti žmogaus teisių ir laisvių apsaugą, šiuolaikinė Lietuvos administracinė justicija užtikrintai peržengė formaliosios kontrolės ribas. Nagrinėjant skundus, ne tik teisėtumo, bet ir teisingumo paieška, santykyje tarp asmens ir valstybės, tampa kertiniu uždaviniu administraciniam teismui atliekant viešosios administracijos veiklos patikrą. Tačiau tokios pažangios teisminės priežiūros nauda bus ribota, jei ji praktikoje išliks neprieinama tam tikroms skundų kategorijoms. Teisės kreiptis į teismą spragos Lietuvoje gali būti pagrįstai siejamos su vis dažniau administraciniuose teismuose keliamais klausimais dėl vykdomosios ir įstatymų leidžiamosios valdžių veiklos (neveikimo), pažeidžiančio asmens teises ir laisves. Todėl šiuo metu itin svarbu iš naujo pažvelgti į administracinių teismų kompetenciją ir jos ribas, ypač susijusias su valstybės valdžios aktų imuniteto doktrinomis. Šiame straipsnyje analizuojama, kaip administraciniuose teismuose užtikrinama suinteresuotųjų asmenų teisė į teisminę gynybą, kai pažeidžiamos asmens teisės ir laisvės dėl Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo veiklos ar neveikimo.
Pagrindiniai žodžiai: administracinė justicija, valstybės valdžios aktų imunitetas, teisė kreiptis į teismą, administracinė teisena, žmogaus teisių ir laisvių apsauga.

Received: 03/12/2024. Accepted: 31/03/2025
Copyright © 2025 Audronė Gedmintaitė, Elena Masnevaitė, Jurgita Paužaitė-Kulvinskienė. Published by Vilnius University Press
This is an Open Access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License, which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original author and source are credited.

Įvadas

Minint 25-ąsias Lietuvos administracinės justicijos įsteigimo metines, yra svarbu pažvelgti į šią reikšmingą sukaktį, simbolizuojančią modernios ir šiuolaikiškos teisinės valstybės formavimąsi Lietuvoje. Ši istorinė data žymi esminį etapą, kai teisininkų ir politikų bendruomenė apsisprendė sukurti autentiškus institucinius sprendimus – viešojo administravimo sistemą ir administracinius teismus. Administracinės teisės ir administracinės justicijos reformos daugelyje transformacinių valstybių laikomos antru svarbiausiu etapu po naujų konstitucijų priėmimo, atspindinčiu gilumines teisinės sistemos permainas. Tuo metu buvo susiduriama su įvairiais iššūkiais, kuriuos reikėjo įveikti kuriant administracinės justicijos modelį Lietuvoje. Pirmieji administraciniai teismai, pradėję veikti kaip bandomieji – specializuotieji teismai, šiandien tapo esmine Lietuvos teisinės sistemos dalimi. Lietuvos narystė Europos Sąjungoje, kurios sukaktį taip pat minime šiais metais, labai paspartino viešojo administravimo teisėtumo priežiūros sistemos plėtrą.

Atsižvelgus į turiningą administracinių teismų praktiką, siekiančią darnos su europiniais administracinės teisės standartais, šiandien svarbu įvertinti jos suponuojamus naujus impulsus Lietuvos administracinės justicijos plėtrai. Lietuvos administraciniai teismai atlieka išskirtinį vaidmenį, užtikrindami balansą tarp valstybės funkcijų įgyvendinimo ir žmogaus teisių ir laisvių apsaugos. Nors administracinei justicijai kartais priskiriamas teismo kontrolės terminas, iš tiesų, formalus viešojo administravimo kontrolės modelis, grindžiamas tik įstatymų ir teisės aktų taikymu, šiandien laikomas nepakankamu, kad užtikrintų teisingumą ir žmogaus teisių apsaugą. Šiuolaikinė administracinė teisė orientuota į žmogaus teisių ir teisėtų interesų apsaugą. Tam reikia, kad teismai peržengtų formaliosios kontrolės ribas ir nagrinėdami skundus vadovautųsi teisingumo bei teisėtumo principais, net kai įstatymai nepakankamai aiškiai reglamentuoja tam tikras situacijas. Vienas iš tų atvejų – administracinių teismų kompetencijos įgyvendinimas suinteresuotajam asmeniui kreipiantis į teismą dėl valstybės valdžios institucijų priimtų aktų teisėtumo.

Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 18 straipsnio nuostatas, administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti Respublikos Prezidento, Seimo, Vyriausybės veiklos. Šie klausimai patikėti Lietuvos Respublikos Konstituciniam Teismui, nepriklausomai nuo valstybės valdžios priimtų aktų rūšies (norminiai ar individualūs aktai). Administracinio teismo kompetencijos ribų vertinimas šiais aspektais ypač svarbus siekiant ne tik užtikrinti efektyvų viešojo administravimo priežiūros mechanizmą, bet ir sukurti subalansuotą sistemą, kuri užtikrintų žmogaus teisių apsaugą. Daugelyje šalių ordinarinių teismų kompetencijos ribojimo, siejamo su valstybės valdžios veikla, klausimas iš dalies suprantamas kaip konstitucinės teisės problema, ypač kai tyrimo objektas apima vykdomosios valdžios (vyriausybės) ar įstatymų leidžiamosios institucijų normatyvines galias. Tačiau šis klausimas turi būti analizuojamas ir iš administracinės teisės perspektyvų bei principų, sudarančių pagrindą sistemiškai pažvelgti į žmogaus teisių apsaugos standartų plėtojimo ir stiprinimo etapą.

Visa tai lemia šio straipsnio tikslą – išnagrinėti administracinių teismų jurisdikcijos ribojimus, susijusius su Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir Seimo veikla, ir įvertinti šių ribojimų teisinę reikšmę kiekvieno asmens teisei kreiptis į teismą ir teisminės gynybos priemonių prieinamumui. Administracinių teismų kompetencijos ribojimai ypač domina administracinės jurisprudencijos tyrėjus, nes atnaujina diskusiją dėl valstybės valdžios aktų imuniteto teorijos bei kelia klausimus apie administracinių teismų vaidmenį ir galias. Atsižvelgus į teisės kreiptis į teismą svarbą, straipsnyje keliami klausimai tampa reikšmingi ne tik teisės doktrinos, bet ir teismų praktikos plėtojimo požiūriu.

Įgyvendinti tyrimo tikslą padeda keturi pagrindiniai uždaviniai: (1) atskleisti aktyvaus administracinių teismų vaidmens reikšmę, užtikrinant veiksmingą teisminę gynybą ir didinant jos prieinamumą; (2) glaustai pristatyti, kaip valstybės valdžios aktų imuniteto teorijos veikia teismų jurisdikcijos ribojimus, inter alia Europos viešojoje teisėje; (3) išanalizuoti Lietuvos administracinių teismų praktikos dėl kompetencijos ribojimų, susijusių su Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir Seimo veikla, raidą, nustatant reikšmingus pokyčius ir tendencijas, kurios paveikė teismų jurisdikciją; (4) įvertinti su teisminės patikros ribojimais dėl valstybės valdžios institucijų aktų susijusios jurisprudencijos pokyčius bei iššūkius, siekiant užtikrinti efektyvią teisinę gynybą ir teisingumą.

Siekiant įgyvendinti šiuos tikslus ir uždavinius, atliekant tyrimą buvo naudoti klasikiniai teisinei analizei būdingi ir būtini moksliniai tyrimo metodai: loginis-sisteminis, teisinių dokumentų tyrimo, istorinis, lyginamasis ir kiti teisės aiškinimo metodai.

1. Aktyvus administracinio teismo vaidmuo ginant žmogaus teises ir laisves

Apžvelgiant Lietuvos administraciniams teismams šiandien keliamas užduotis, sąmoningai nebus vartojama termino „teismo kontrolė“. Nepriklausomų administracinių teismų konstitucinis statusas a priori suponuoja, kad jie nėra kontrolės institucijos, bet savo veiklą vykdo kaip lygiaverčiai kitoms konstitucinį rangą turinčioms valstybės valdžios institucijoms. Su vykdomąja valdžia teismai veikia ir bendradarbiauja pariteto, t. y. lygaus atstovavimo valstybėje, pagrindais. Be to, viešojo administravimo kontrolė buvo paplitusi tose teisinėse sistemose, kur santykis tarp valstybės ir asmens buvo apibrėžiamas kaip reikalavimas tam asmeniui atlikti tam tikrus veiksmus arba jų neatlikti, o aukštesnis subjektas galėdavo „kontroliuoti“, ar buvo laikytasi to, ko reikalavo valstybės institucija. Taigi kontrolės modelyje asmens ir valstybės santykis nebuvo paremtas paties asmens teisėmis, o tik valstybės viešuoju interesu. Dėsninga ir tai, jog, kilus ginčui, kontrolės subjektas taip pat nenagrinėdavo klausimų kaip nepriklausoma institucija.

Atsižvelgus į tai, tinkamesniu terminu laikytina administracinio teismo vykdoma priežiūra, kaip išskirtinė administracinio teismo savybė postmodernistinėje administracinėje teisėje. Ilgą laiką tradicinėse politinėse ir teisės teorijose asmens ir valstybės santykio pagrindinis tikslas buvo tai, jog viešojo administravimo subjektai įgyvendintų jiems nustatytus tikslus ir funkcijas. Tuo tarpu postmodernistinėje pirminis administracinės teisės tikslas yra įgyvendinti žmogaus, verslo subjektų ar asociacijų teises ir teisėtus interesus santykyje su valstybe1. Santykio pobūdis, kuriame vienoje tilto pusėje yra valstybė, o kitoje – asmuo, tampa svarbiausiu viešosios administracijos veiklos vertinimo kriterijumi ir iškilus ginčui teisme. Taigi, šiuolaikinėje ir teisės viršenybe paremtoje valstybėje viešojo administravimo tikslai yra mažiausiai du. Pirmasis tikslas – klasikinis, reikalaujantis siekti, kad valstybės ir asmens santykyje būtų įgyvendinti viešojo intereso tikslai nacionalinio saugumo, aplinkos apsaugos, sąžiningos ir konkurencingos ekonominės veiklos, kuri tarnauja tautos gerovei ar kitų viešųjų gėrių realizavimui. O antrasis tikslas – pagarba ir dėmesys žmogaus teisėms ir laisvėms, asmens ar verslo teisėtiems interesams. Šie tikslai nėra subordinuoti vienas kitam, jie yra lygiaverčiai, todėl ginčo atveju administracinis teismas turi rasti balansą ir jų suderinamumą. Ir nesvarbu, ar tai būtų nacionalinio saugumo ir migrantų teisėtų interesų balanso, ar sąžiningos konkurencijos užtikrinimo ir asociacijos teisė atstovauti savo narių teisėtiems interesams teisėkūros procese sandūra ar kiti atvejai.

Todėl ne tik teisėtumo, bet ir teisingumo paieška santykyje – asmuo ir valstybė – tampa kertiniu uždaviniu administraciniam teismui atliekant viešosios administracijos veiklos patikrą, paremtą teisės, o ne tik įstatymo viršenybės principu. Šiuo klausimu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) yra pripažinęs, jog „[š]iuolaikinė teisės samprata remiasi aiškiu teisės ir įstatymo ar kito teisės akto skyrimu, pripažįstant teisę fundamentalesniu dalyku negu įstatymas ar kitas teisės aktas. Jeigu teisė tapatinama su įstatymu ar kitu teisės aktu, tai teisės praktikos požiūriu pirmenybė būtų teikiama ne teisingumui, o teisėtumui. Formalus įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų taikymas nulemtų teisėtą sprendimą, kuris ne visada gali būti teisingas. Teisėjų kolegijos nuomone, turi būti pripažįstamas ne bet koks teisėtumas, o tik teisingumo teisėtumas. Tokiu atveju, kai pagal faktines bylos aplinkybes, visuotinai pripažintus teisės principus, akivaizdu, jog sprendimas konkretaus socialinio konflikto atžvilgiu bus formalus, bet neteisingas, būtina pirmenybę teikti bendrajai teisės sampratai.“ (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 1 d. sprendimas administracinėje byloje; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 11 d. nutartis administracinėje byloje). Taigi, nereikėtų kliautis klaidingu įsitikinimu, jog vien tik įstatymo, suteikiančio teisę asmeniui apskųsti nepalankų viešojo administravimo subjekto sprendimą administraciniam teismui, priėmimas (pavyzdžiui, Nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių objektų apsaugos įstatymo 20 straipsnio nuostatos2) garantuoja veiksmingą administracinės justicijos priežiūrą.

Europos administracinės justicijos idėja ir jos istorinė raida lėmė, kad ši teisės šaka susiformavo kaip jurisprudencinė teisė. Iš Lietuvos administracinių teismų teisėjų tikimasi lyderystės neapibrėžtose vertybinėse situacijose, kurios kartais yra nepatogios, nes įstatymų leidėjas nepakankamai aiškiai reglamentuoja tam tikras situacijas arba jų apskritai nereguliuoja, todėl nėra aišku, kaip konkretus ginčas turėtų būti sprendžiamas ir kokias galias turi administracinio teismo teisėjas. Tačiau tokiu būdu administracinė jurisprudencija užtikrina tai, kad administracinės teisės turinys dinamiškai kinta, ir teismas turi unikalią galimybę kurti europinės reikšmės administracinės teisės precedentus, pavyzdžiui, notarų teisinio statuso ypatumai konkurencijos teisės srityje. Tokiose situacijose teisinio diskurso dalyviai – įstatymų leidėjas, vykdomosios valdžios institucijos, advokatai ir akademinė bendruomenė – dažnai laukia galutinio sprendimo iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo arba Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo, siekdami aiškumo ir teisės aiškinimo krypties. Šie teismai vaidina esminį vaidmenį ne tik sprendžiant konkrečius ginčus, bet ir tobulinant teisės sistemą bei užtikrinant konstitucinį ir administracinį teisėtumą.

Tačiau tokios pažangios teisminės priežiūros nauda bus ribota, jei praktikoje ji išliks neprieinama tam tikroms skundų kategorijoms. Teisės kreiptis į teismą spragos Lietuvoje pagrįstai gali būti siejamos su vis dažniau administraciniuose teismuose keliamais klausimais dėl vykdomosios ir įstatymų leidžiamosios valdžių veikla (neveikimu) pažeistų asmens teisių ir laisvių gynyba. Todėl šiuo metu itin svarbu iš naujo pažvelgti į susijusias administracinių teismų kompetenciją ir jos ribas. Aktyvus administracinių teismų vaidmuo užtikrinant suinteresuotojo asmens teisę į veiksmingą teisminę gynybą gali turėti esminę įtaką Lietuvos administracinės justicijos raidai, todėl svarbu detaliau analizuoti šį vaidmenį, taip pat ir platesniame – Europos viešosios teisės kontekste.

2. Valstybės valdžios aktų imuniteto teorijos kaip administracinių teismų kompetencijos ribojimo pagrindas

Viešojoje teisėje egzistuoja įvairios valstybės valdžios aktų imuniteto teorijos, kaip antai vyriausybės aktų (pranc. actes de gouvernement) teorija Prancūzijoje ar teismingumo (nagrinėjimo teisme galimybės, angl. justiciability) doktrina Jungtinėje Karalystėje, kuriomis remiantis su valstybės valdžios institucijų vykdomos politikos įgyvendinimu susijusiems klausimams nėra taikoma teisminė kontrolė. Šiame kontekste tikslinga glaustai priminti doktrininį kontekstą, paaiškinantį priežastis, su kuriomis siejami teismų patikros ribojimai šioje srityje.

Užsienio teisės literatūroje valdžios institucijų aktų imuniteto nuo teisminės patikros ištakos paprastai siejamos su neteismingumo arba „politinių klausimų“ doktrinos nuostatomis. Remiantis politinių klausimų doktrina teigiama, jog esama klausimų, dėl kurių pasirinkimas turi būti paliktas išimtinai politiniam procesui. Teismai, nepasinaudoję savo teisminės peržiūros jurisdikcija, esą pasikliauja politinių valdžios šakų išmintimi tokiais klausimais ir veiksmingumo, slaptumo, greičio bei lankstumo poreikiu įgyvendinant nacionalinius interesus. Taikydami šią doktriną, teisėjai turi nuspręsti, kuriais klausimais jie neturėtų priimti sprendimo ir paliktų sprendimo teisę kitoms valdžios šakoms. Tačiau tai nereiškia, kad yra konstitucinės teisės sričių, kurios nepatenka į teisminės patikros sritį. Atvirkščiai, teigiama, kad doktrina užtikrina, jog teismas suvoktų savo, kaip vienos valdžios šakos, ribas ir atsižvelgtų į jam užduodamą klausimą, vertindamas, ar jį būtų tinkamiau spręsti kitai valdžios šakai. Priežastys, pagrindžiančios šią teoriją, be kita ko, siejamos su argumentais, kad stokojama šio pobūdžio valstybės valdžios aktų vertinimo teisinių aspektų, kyla praktinių sunkumų vertinant faktinius duomenis. Be to, stokojama garantijų, kad priimtas toks teismo sprendimas būtų vykdomas (išsamiau žr. Franck, 1992).

Politinių klausimų doktriną išplėtojo Jungtinės Amerikos Valstijos. Vis dėlto teigiama, kad jos taikymą teismų jurisprudencijoje imta siaurinti, galiausiai teisminę patikrą laikant taisykle, o politinio klausimo doktriną – išimtimi (Harvard Law Review, 2016; Cole, 2014).

Ši doktrina visiškai atmesta Vokietijos teismų, kurie pasirinko aktyvizmo kelią. Profesorius Kommersas padarė išvadą, kad Vokietijos konstitucinėje teisėje nėra politinių klausimų doktrinos (Kommers, 2019). Kai kurių autorių teigimu, tokia teismų pozicija yra bebaimis požiūris į valdžių padalijimo principą, lėmęs ne vieną reikšmingą teismų sprendimą. Akivaizdžiausias paaiškinimas, kodėl Vokietijoje neegzistuoja politinių klausimų doktrina, yra savitas teisinės valstybės – iš esmės absoliučios teisės viršenybės – aiškinimas. Šis aiškinimas kyla iš politinės ir kultūrinės aplinkos, iš kurios dabartinėje savo sistemoje susiformavo teismai pokario etape (Franck, 1992).

Sutelkiant dėmesį į administracinių teismų jurisdikcijos ribojimus, verta išsamiau apžvelgti Prancūzijos actes de gouvernement doktrinos raidą. Iš tiesų politinio akto sąvoka Europos viešojoje teisėje visų pirma buvo išplėtota Prancūzijos teismų jurisprudencijoje. Pagal actes de gouvernement doktriną, valstybės imunitetas yra susijęs su suvereniais aktais. Iš pradžių šios doktrinos pagrindas buvo labai paprastas – aktas, nepaisant materialaus jo turinio, taptų valdžios aktu ir dėl to būtų pašalintas iš teisminės kontrolės, jei tikslas, paskatinęs valstybės valdžios institucijas priimti šį aktą, buvo politinis. Taigi politinių aktų kategorija buvo labai plati. Keičiantis valstybės santvarkai3 ši kategorija dėsningai buvo siaurinama, žengiant link šiuolaikinio teisinės valstybės supratimo, netiesiogiai atmetančio mintį, kad jokie politiškai motyvuoti sprendimai negali būti peržiūrimi teismine tvarka. Atmetus politinio tikslo (motyvo) teoriją, įsivyravo vadinamoji akto pobūdžio teorija. Tuo tikslu siekta rasti skirtį tarp valdymo funkcijos ir administravimo. Valdymas reiškė, kad priimant principinius aktus yra garantuojama viešųjų paslaugų pažanga ir vidaus bei išorės saugumas. Tuo metu administravimas turėjo užtikrinti kasdienį įstatymų taikymą ir įprastą viešųjų paslaugų funkcionavimą. Šių sąvokų bendras pobūdis ir teisinis neapibrėžtumas paskatino teismų jurisprudenciją atsisakyti idėjos pateikti bendrą valdžios akto apibrėžimą ir pasirinkti empirinę koncepciją, kai kiekvienas atvejis teismų yra vertinamas atskirai. Šiuo metu Prancūzijos teisė pripažįsta dvi actes de gouvernement doktrinos kategorijas: klausimus, kylančius iš vykdomosios valdžios ir įstatymų leidžiamosios valdžios santykių, pvz., ministro pirmininko sprendimai pateikti įstatymo projektą arba jo neteikti, ir klausimus, susijusius su tarptautiniais santykiais, pvz., tarptautinių sutarčių ratifikavimas (išsamiau žr. Bell, Lichère, 2022).

Kai kurie mokslininkai teigia, jog ir tokia Prancūzijos teismų pozicija yra pernelyg kreipiama tradicijos ir dėl to nepakankamai atsižvelgia į žmogaus teisių apsaugos standartus. Analizuojant Prancūzijos atvejį neretai daromos nuorodos į Ispanijos 1998 m. teismų reformą paskatinusias priežastis (Saunier, 2019). Ispanijoje 1998 m. Administracinių teismų veiklos organizavimo įstatyme tiesiogiai įtvirtinta, kad į teisminės patikros sritį patenka klausimai, kylantys dėl žmogaus teisių gynimo, susijusio su vyriausybės aktais, neatsižvelgiant į šių aktų pobūdį. Reformos priežastys aiškinamos siekiu nutraukti tradiciją suteikti imunitetą actos politicos, kad teisminė patikra būtų galima visais atvejais, kai kyla žmogaus teisių apsaugos klausimų. Teigiama, kad su teisinės valstybės principu nesuderinama, kad bet kokioms valdžios aktų kategorijoms – politiniams aktams, administracijos aktams ar politinio valdymo aktams – per se nebūtų taikoma teisminė kontrolė (Ispanijos administracinių teismų veiklos įstatymo preambulė, 1998).

Kaip ir kitur Europoje, prigimtinis žmogaus teisių pobūdis, tarptautinių teismų jurisprudencinis poveikis ir soft law daro reikšmingą įtaką Lietuvos teisinei sistemai. Nors valdžių padalijimo principas vis dar sudaro svarbų Lietuvos teismų jurisdikcijos apribojimo pagrindą, jau pakankamai ilgą laiką nebedominuoja tradicinis (normatyvistinis) požiūris. Šiuo metu galima kalbėti apie pragmatinį supratimą (Žilionis, 2005), kuris, be kita ko, yra smarkiai kontekstualizuotas. Tai leidžia vertinti teisę ne kaip savaiminę vertybę (vertybę per se), bet kaip veiksmingą instrumentą siekiant tinkamų socialinių tikslų. Sociologinis požiūris į teisę – tai visuomenės, jos socialinių grupių ir pavienių individų požiūris į socialinių santykių teisinį reguliavimą, teisės, įstatymų leidėjo ir teismų socialinį vaidmenį (Šlapkauskas, 2010). Čia natūraliai turėtų kilti klausimas, ar įstatymų leidėjo ir teismų socialinis vaidmuo visais atvejais skiriasi. Nūdien vis dar labai aktyviai diskutuojama, ar konstituciniai ir ordinariniai teismai, vykdydami teisingumą, daro (ne)tiesioginę įtaką teisėkūros, pirmiausia, žinoma, įstatymų leidybos, procesams. Atrodytų, valdžių padalijimo principas labai aiškiai apibrėžia įstatymų leidžiamosios, vykdomosios ir teisminės valdžios kompetencijos ribas. Maža to, šio principo paskirtis – užtikrinti, kad įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios neuzurpuotų viena kitos įgaliojimų ir (ar) jų nepaneigtų4. Lietuvoje toks ordinarinis teisinis reguliavimas, kuris pažeistų Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintą valdžių padalijimo principą, t. y. nustatytų teismų, įskaitant Konstitucinį Teismą, įgaliojimus teisėkūros procese, nėra įtvirtintas, tačiau kodėl klausimas „Ar teismai dalyvauja įstatymų leidyboje (teisėkūroje)“ vis dar toks aktualus? Nors teisėtyroje nėra bendros nuomonės dėl teismų kaip teisėkūros subjektų statuso, vis dėlto teismų įgaliojimų turinys aiškinant teisę, galimybė ad hoc užpildyti teisės spragas, precedentų sistema ir teismo sprendimo privalomumo elementas lemia, kad iš esmės teismai taip pat kuria teisės normas, kurios taikytinos visiems (erga omnes). Atsižvelgus į tai, dėsninga manyti, kad valdžių padalijimo principas savaime neturėtų užkirsti kelio dinamiškai keisti administracinės teisės turinį, kai to reikalauja ne tik teisėkūros, bet ir teisės taikymo spragos.

Šis labai glaustas doktrininių klausimų kontekstas aiškiai rodo, kad platus požiūris į valstybės valdžios aktų imunitetą atrodo vis labiau izoliuotas. Kaip pažymi Aharon Barak, apskritai nauda, gauta iš plačiosios neteismingumo doktrinos, yra kur kas mažesnė nei nauda, gauta iš siaurosios. Kuo labiau išplečiamas neteismingumas, tuo mažiau teisėjai turi galimybių panaikinti atotrūkį tarp teisės bei visuomenės ir apsaugoti konstituciją bei demokratiją. Turėdamas omenyje šias pasekmes, neteismingumo arba politinių klausimų doktriną autorius siūlo vertinti labai atsargiai5 (Barak, 2006). Taigi, politinio akto sąvoka teismų jurisprudencijoje tampa vis siauresnė, todėl galima teigti, kad ji pamažu traukiasi iš pagrindinių Europos viešosios teisės kategorijų.

3. Lietuvos administracinių teismų kompetencijos ribojimų, susijusių su valstybės valdžios institucijų veikla, aiškinimas teismų praktikoje

Nors administracinio teismo kompetencijos normatyvinė apibrėžtis, numatyta Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 ir 17 straipsniuose6, yra gana aiški, o dėl ABTĮ 18 straipsnio7, nustatančio šios kompetencijos ribojimus, yra priimti Konstitucinio Teismo nutarimas ir sprendimas8, ir šiandien esama painiavos dėl teisės kreiptis į administracinį teismą, kai suinteresuotasis asmuo savo teisių ar teisėtų interesų pažeidimą sieja su Respublikos Prezidento, Vyriausybės bei Seimo veiksmais ar neveikimu. Administracinių bylų teisenos įstatyme nuo pat pradžių buvo nustatyti subjektai, kurių atžvilgiu buvo negatyviai apribota administracinio teismo kompetencija. Tiesa, reikia pasakyti, kad tų išimčių ilgainiui tame straipsnyje ne mažėja, o atvirkščiai – daugėja9. Vis dėlto administracinių teismų kompetencijos ribojimų apimtis daugiausia kinta ne dėl teisinio reguliavimo pakeitimų, bet dėl teismų jurisprudencijos raidos.

Analizuojant administracinių teismų praktiką dėl kompetencijos ribojimų aiškinimo ir taikymo, nors ir neturinčią griežtų chronologinių ribų, galima išskirti kelias reikšmingas jos plėtojimo kryptis1011. Šias teismų praktikos tendencijas formavo lemiamos reikšmės priskyrimas iš skirtingų teisės doktrinų kylantiems kriterijams: pirma, valstybės valdžios institucijų statusui, antra, šių institucijų veiklos pobūdžiui ir trečia, subjektinių teisių teisminei gynybai.

Pradinė administracinių teismų praktikos formavimo kryptis pasižymėjo pernelyg dideliu fomalumu, kai dažnu atveju išimties taikymą lėmė institucijų statusas, o ne ypatingas jų veiklos pobūdis. Tai gerai iliustruoja skundų dėl teisės gauti informaciją, laikomų klasikiniu administraciniu ginču, priimtinumo praktikos raida.

Iš tiesų, prireikė laiko, kol teismuose buvo pripažinta asmens teisė inicijuoti ginčą dėl teisės gauti informaciją iš Respublikos Prezidento ar Vyriausybės institucijų. Antai, 2006 m. administraciniai teismai atsisakė priimti skundą dėl atsisakymo pateikti informaciją apie Prezidento kanceliarijos struktūrą ir valstybės tarnautojų pareigybes, argumentuodami, kad ši informacija patenka į išimtį, draudžiančią administraciniams teismams tirti Respublikos Prezidento veiklą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gegužės 11 d. nutartis administracinėje byloje; taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. birželio 15 d. nutartį). Ginčai dėl prašymų pateikti informaciją apie Respublikos Prezidento priimtus dekretus dar kurį laiką buvo siejami su ABTĮ nustatytos išimties taikymo sritimi (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gruodžio 16 d. nutartis)12.

Ilgainiui šio kriterijaus, sietino su institucijos statusu, atsisakyta, o su teise į informaciją susiję klausimai13 buvo priskirti įprastiems viešojo administravimo srityje kylantiems ginčams, kuriuos nagrinėti kompetentingi administraciniai teismai. Šiuo klausimu reikšmingiausia byla, be abejo, yra 2020 m. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išnagrinėtas ginčas dėl žurnalistų teisės gauti informaciją apie Vyriausybės posėdį, kuriame buvo svarstoma iniciatyva atverti viešus duomenis žurnalistams po to, kai Registrų centras nutraukė keliolika metų taikytą praktiką žiniasklaidai teikti duomenis neatlygintinai. Įvertinęs tai, kad Vyriausybės pasitarimai yra Vyriausybės veiklos organizacinė forma, o žurnalistai, vykdydami profesinę veiklą, turėjo teisėtą pagrindą kreiptis į Vyriausybės kanceliariją dėl informacijos apie Vyriausybės pasitarimą ir jame priimtą sprendimą (ir jo motyvus), LVAT pripažino, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarijos atsisakymas pateikti informaciją apie Vyriausybės pasitarimą dėl Visuomenės informavimo įstatymo projekto, buvusią garso įraše, pažeidė žurnalistų teisę gauti, rinkti ir skleisti informaciją (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. liepos 23 d. nutartis administracinėje byloje). Taigi ABTĮ 18 straipsnyje nustatytos administracinių teismų kompetencijos išimtys atsisakymo teikti informaciją aspektu suformuotoje administracinių teismų praktikoje šiuo metu aiškinamos siaurai, kaip ir turėtų būti pagal teisės teoriją, nes tai susiję su žmogaus teisių ir laisvių ribojimais, kurie negali būti aiškinami plečiamai (Latvelė, 2020).

Akto pobūdžio teorija besiremiančios administracinių teismų praktikos plėtojimo kryptis buvo lydima turiningų (o kartais ir nelabai) bandymų atskleisti, ar pareiškėjas ginčija valstybės valdžios įgyvendinimą, patenkantį į administracinių teismų kompetencijos ribojimų taikymo sritį, be kita ko, tinkamai atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimo nuostatas, pastarajam išaiškinus, kad „Respublikos Prezidento, Vyriausybės (kaip kolegialios institucijos) veikla“ reiškia tokią veiklą, kuria įgyvendinama valstybės valdžia ir ji skiriasi nuo viešojo administravimo veiklos (visgi ir tokią veiklą administraciniai teismai gali tirti, tačiau tik tiek, kiek būtina pagrįsti abejonę dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą).

Taigi teismų praktikoje imtasi nuosekliai laikytis nuostatos, kad ne valstybės valdžios statusas, o jos veiklos pobūdis turi lemti galimybę kreiptis į teismą. Kitaip tariant, sprendžiant skundo priimtinumo klausimus, teisėjų dėmesys buvo sutelktas į skundo dalyką. Pareiškėjai skunduose neretai reikalavo įpareigoti valstybės valdžios institucijas įgyvendinti išimtinius konstitucinius įgaliojimus, todėl tai vedė bylą nagrinėjantį teisėją prie dėsningos išvados, kad ginčijamas valdžios aktas, kurio negalima apskųsti administraciniam teismui.

Sprendžiant ginčų priskirtinumo klausimus, valdžių padalijimo principo paisymas kai kuriais atvejais išties tapo lemiamu argumentu atsisakyti priimti skundą dėl norminių ar individualaus pobūdžio teisės aktų. Antai, 2011 m. LVAT pripažino, kad Priekrantės verslinės ir rekreacinės žuvininkystės asociacijos skundo reikalavimas įpareigoti Respublikos Prezidentą atsakyti, kodėl valstybės vadovas priėmė sprendimą pasirašyti Žuvininkystės įstatymą, negali būti ginčo administraciniame teisme objektas. Teismas akcentavo Respublikos Prezidento konstitucinius įgaliojimus pasirašyti ir oficialiai paskelbti Seimo priimtus įstatymus. Todėl motyvai ir argumentai, kuriais remdamasis valstybės vadovas priėmė sprendimą pasirašyti įstatymą, taip pat laikyti neatsiejama įstatymų leidybos proceso dalimi (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje). Prie šio pobūdžio veiklos priskirti ir reikalavimai įpareigoti Respublikos Prezidentą kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu pateikti išvadą, ar nebuvo pažeisti rinkimų įstatymai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. vasario 10 d. nutartis administracinėje byloje); inicijuoti tyrimą dėl generalinio prokuroro veiklos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 8 d. nutartis administracinėje byloje; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. vasario 24 d. nutartis administracinėje byloje); atimti valstybės apdovanojimus ir karininkų laipsnius iš tam tikrų asmenų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. birželio 5 d. nutartis administracinėje byloje); įpareigoti Respublikos Prezidentą ir Vyriausybę atšaukti Lietuvos nepaprastąjį ir įgaliotąjį ambasadorių (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. lapkričio 16 d. nutartis administracinėje byloje); sustabdyti naujų euro zonos integracinių sutarčių pasirašymą, jau pasirašytų sutarčių ratifikavimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 10 d. nutartis administracinėje byloje).

Kalbant apie Vyriausybės veiklą, paminėtini atvejai, kai administraciniai teismai atsisakė priimti skundą dėl reikalavimo įpareigoti Vyriausybę atkurti instituciją, skirtą tik žydų tautinės mažumos reikalams (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 11 d. nutartis administracinėje byloje). Nepriimtinu pripažintas ir Nacionalinio vėžio instituto darbuotojų profesinės sąjungos skundas su prašymu pripažinti Vyriausybės nutarimą dėl Nacionalinio vėžio instituto pertvarkymo neteisėtu. Tačiau kartu pažymėta, kad tokio klausimo nagrinėjimo administraciniai teismai imtųsi, jei į juos kreiptųsi suinteresuotieji asmenys – darbuotojai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. kovo 22 d. nutartis administracinėje byloje).

Seimo veiklos kvestionavimas buvo kur kas retesnis pareiškėjų skunduose, tačiau ir šioje srityje suformuota reikšminga administracinių teismų praktika, atskleidžianti ABTĮ 18 straipsnio taikymo tiek, kiek administraciniams teismams nepriskirtina tirti klausimus, susijusius su Seimo veikla, ypatumus.

Pirmiausia ši lygtis išspręsta dėl Seimo komisijų veiklos ginčijimo administraciniuose teismuose. Vertindamas žurnalisto pateikto skundo dėl Seimo etikos ir procedūrų komisijos atsisakymo pradėti tyrimą priimtinumą, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pabrėžė, kad Seimo etikos ir procedūrų komisija yra Seimo struktūrinis padalinys, kuriame dirba profesionalūs politikai – Seimo nariai. Todėl tiek, kiek Seimo narys veikia teisėtai, naudodamasis jam laisvo mandato suteiktomis garantijomis, nagrinėtu atveju balsuodamas nepradėti valstybės politiko elgesio tyrimo, yra Tautos atstovo išimtinė teisė, kurios, remiantis konstituciniu valdžių padalinimo principu, ginčyti administraciniame teisme nėra teisinių pagrindų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. kovo 10 d. nutartis administracinėje byloje)14.

Įdomu pažymėti, kad Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui galutine ir neskundžiama nutartimi administracinę bylą pagal pareiškėjo skundą dėl minėto Komisijos sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus nutraukus, Konstitucinis Teismas apsvarstė pareiškėjo individualų konstitucinį skundą ir jį grąžino, kaip neturintį pakankamų teisinių argumentų dėl galimybės teismui skųsti Komisijos, esančios politiniu pagrindu formuojamu Seimo struktūriniu padaliniu, sprendimą atsisakyti pradėti tyrimą. Čia svarbu paminėti, kad Konstitucinis Teismas atsižvelgė į aplinkybę, jog žurnalistas, siekęs inicijuoti politiko etikos klausimo svarstymą Komisijoje, turėjo galimybę naudotis kitais teisės aktuose nustatytais pažeistų teisių gynimo būdais, inter alia pagal Lietuvos Respublikos civilinį kodeksą ginant savo garbę ir orumą teisme (Konstitucinio Teismo 2021 m. lapkričio 24 d. sprendimas).

Kaip matyti iš pateiktų teismų praktikos pavyzdžių, nemažai skundų buvo nepriimti argumentuojant, kad administracinių teismų kompetencija baigiasi, kai ginčijami konstitucinių vykdomosios ir įstatymų leidžiamosios valdžios prerogatyvų klausimai. Teismai laikėsi nuomonės, jog tokiomis aplinkybėmis teisminė patikra reikštų politinio tikslingumo klausimų vertinimą, o ne teisingumo vykdymą.

Vis dėlto valstybės valdžios aktų imuniteto doktrinos laikymasis kėlė diskusijų beveik kiekvienu atveju, kai pareiškėjai ginčijo Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo priimtus aktus (ypač individualius) ar neveikimą, remdamiesi žmogaus teisių ar susijusių teisėtų interesų pažeidimais. Kitaip tariant, pareiškėjai teigė patyrę tokios veiklos (ar neveikimo), susijusio su teisės taikymu, neigiamus padarinius. Tokie skundai kėlė būtinybę permąstyti santykį tarp reikalavimo užtikrinti žmogaus teises ir laisves, įskaitant Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje įvirtintą teisę kreiptis į teismą, ir imuniteto, suteikiamo ginčams, susijusiems su valstybės valdžios prerogatyvomis.

Pastarieji ginčai leidžia aiškiai išskirti subjektinių teisių apsaugos doktrina grindžiamą administracinių teismų praktikos formavimo tendenciją, orientuotą į žmogaus teisių ir teisminės gynybos prieinamumo užtikrinimą, siaurinant valstybės valdžios aktų imuniteto taikymo atvejus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, pripažindamas, kad žmogaus teisių, kaip antai teisės į laisvę, teisės dirbti, teisės į informaciją, laisvės užsiimti verslu, laikymasis yra neatskiriama administracinių teismų užtikrinamų bendrųjų teisės principų dalis, reikšmingai prisidėjo prie šių teisių apsaugos standartų stiprinimo.

Šiuo metu sukaupta gana didelė ir pakankamai vieninga15 administracinių teismų praktikos bazė dėl skundų, susijusių su Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo aktu skiriamų valstybės pareigūnų teise eiti pareigas, priimtinumo.

Jurisprudencinės praktikos pradžia nebuvo lengva, visų pirma dėl to, kad nebuvo visiškai aišku, kaip suformuluoti skundo dalyką, susijusį su Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo veiklos ginčijimu. Pareiškėjai, siekdami pagrįsti skundo priimtinumą, skundo reikalavimus formulavo ne tik tiesiogiai prašydami panaikinti minėtų valstybės valdžią vykdančių institucijų priimtus aktus, bet ir prašydami atlyginti žalą16 arba pripažinti minėtų institucijų veiksmus neteisėtais17.

Šiuo metu administracinių teismų praktika aiškiai rodo, kad skundo priėmimo stadijoje18 pripažįstama, jog prašymas panaikinti valstybės valdžios institucijų priimtą aktą ir įpareigoti atlikti veiksmus taip pat yra tinkamai suformuluotas reikalavimas administraciniam teismui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. liepos 7 d. nutartis administracinėje byloje dėl Vyriausybės nutarimo dėl T. D. kandidatūros siūlymo į Europos Sąjungos Bendrojo Teismo teisėjus panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus).

Tokia teismų pozicija nusistovėjo išnagrinėjus ne vieną prašymą ginti esą pažeistas pareiškėjų subjektines teises: prašymą pripažinti atleidimą iš generalinio prokuroro pareigų neteisėtu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2003 m. liepos 3 d. nutartis administracinėje byloje); prašymą panaikinti Seimo nutarimą dėl G. V. atleidimo iš Seimo kanclerio pareigų ir pripažinti atleidimą neteisėtu, grąžinti į eitas pareigas ir priteisti žalą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 8 d. nutartis administracinėje byloje); prašymą panaikinti Respublikos Prezidento dekretą dėl Valstybinės lošimų priežiūros komisijos nario atleidimo ir priteisti žalą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 14 d. nutartis administracinėje byloje; dėl žalos atlyginimo žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 15 d. nutartį administracinėje byloje); prašymą panaikinti Vyriausybės nutarimą dėl J. M. atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų ir pripažinti atleidimą neteisėtu bei grąžinti į pareigas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2021 m. vasario 25 d. nutartis administracinėje byloje); prašymą panaikinti Vyriausybės nutarimą dėl Administracinių ginčų komisijos sudarymo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. spalio 12 d. nutartis administracinėje byloje); prašymą panaikinti Vyriausybės nutarimą skirti tarnybinę nuobaudą Viešojo saugumo tarnybos vadui R. P. (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje).

Reikia priminti ir tai, kad pamatus susiformuoti šiai oficialiajai administracinei doktrinai paklojo minėtasis Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimas, priimtas administraciniams teismams abejojant savo jurisdikcija spręsti klausimus, susijusius su Vyriausybės nutarimu dėl Valstybinės lošimų priežiūros komisijos nario atleidimo.

Administracinių teismų praktikos apžvalga nagrinėjamais klausimais nebūtų išsami, jei nepažvelgtume į dar vieną bylų kategoriją, susijusią su individualių Vyriausybės priimtų aktų ginčijimu ūkinės veiklos laisvės srityje.

2018 m. kovo 1 d. įsigaliojo Lietuvos Respublikos nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių objektų apsaugos įstatymo nauja redakcija. Įstatymu reglamentuota nauja nacionalinio saugumo interesų apsaugai užtikrinti skirta procedūra, išplečiant investuotojų atitikties nacionalinio saugumo interesams patikros mechanizmą, be kita ko, į galutinių sprendimų dėl investuotojų atitikties nacionalinio saugumo interesams patikrą dalyvauti įtraukta Vyriausybė. Dėsninga, kad, pradėjus taikyti Įstatymą, ūkio subjektai, kurių veikla pripažinta neatitinkančia nacionalinio saugumo interesų, siekė Vyriausybės priimtų sprendimų teisminės patikros.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, išnagrinėjęs skundą dėl pirmosios instancijos teismo atsisakymo priimti skundo dalį dėl Vyriausybės nutarimų panaikinimo, kaip esą susijusią su valstybės valdymo reikalais ir dėl to nepriskirtiną administraciniams teismams, pripažino, kad toks Vyriausybės nutarimas sukelia konkretiems asmenims teisines pasekmes ir suinteresuoti asmenys turi teisę jį ginčyti ABTĮ nustatyta tvarka. Maža to, LVAT pripažino, kad Vyriausybė šiais atvejais priima administracinį teisės aktą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 18 d. nutartis administracinėje byloje).

Pirmosios instancijos administracinis teismas dar kartą pasitikrino minėtų klausimų priskirtinumą administracinių teismų jurisdikcijai pateikęs kreipimąsi į Konstitucinį Teismą. Konstitucinis Teismas 2019 m. sausio 11 d. sprendime dar kartą akcentavo kiekvieno asmens teisę kreiptis į administracinį teismą dėl galimo asmens teisių ir laisvių pažeidimo valstybės valdžios institucijos priimtu aktu bei administracinių teismų galimybę tirti Respublikos Prezidento ir Vyriausybės veiklą tiek, kiek toks tyrimas yra būtinas šių teismų abejonei dėl Respublikos Prezidento ir Vyriausybės akto atitikties Konstitucijai ir įstatymams pagrįsti, kreipiantis į Konstitucinį Teismą. Nors prašyme akcentuota skirtis tarp valstybės valdžios veiklos ir viešojo administravimo, šiam argumentui Konstitucinio Teismo sprendime nebuvo suteikta didesnė reikšmė, renkantis akcentuoti veiksmingos teisminės gynybos svarbą.

Ateities perspektyvos19 leidžia tikėtis nuoseklaus teismų požiūrio į teisminę gynybą dėl Respublikos Prezidento dekretų, susijusių su pilietybės suteikimu. Šių bylų kategorijoje jau pateikti keletas aktualumo nepraradusių išaiškinimų, pagal kuriuos teisines pasekmes asmeniui sukelia būtent Respublikos Prezidento priimami sprendimai (dekretai), kuriais įgyvendinama išimtinė teisė spręsti dėl Lietuvos Respublikos pilietybės suteikimo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. birželio 19 d. nutartis administracinėje byloje; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. lapkričio 25 d. nutartis administracinėje byloje).

Kai kuriais valstybės valdžios institucijų priimtų individualių aktų ginčijimo atvejais administracinių teismų taikomas gynybos priemones veiksmingomis jau yra pripažinęs Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – ir EŽTT). 2020 m. byloje Bastys prieš Lietuvą Europos Žmogaus Teisių Teismas konstatavo, kad M. Bastys turėjo galimybę veiksmingai ginti savo teises Lietuvos administraciniuose teismuose, nes jis būtų galėjęs bylinėtis dėl Seimo pirmininko sprendimo nesuteikti jam leidimo dirbti su slapta informacija. Teismo nuomone, sąlygos, kurioms esant nagrinėjama vidaus teisės gynimo priemonė, t. y. bylos iškėlimas administraciniuose teismuose, buvo prieinamos pareiškėjui20.

Ši gana ilgo laikotarpio visuminė administracinių teismų praktikos apžvalga leidžia teigti, kad ABTĮ 18 straipsnyje įtvirtinti administracinių teismų kompetencijos ribojimai anaiptol nereiškia, kad šių teismų nagrinėjamų bylų šalimi negali būti Respublikos Prezidentas, Vyriausybė ar Seimas vien dėl to, kad paminėtosios institucijos įgyvendina valstybės valdžią, jei, pirma, asmuo aiškiai pagrindžia savo suinteresuotumą kreiptis į administracinį21 teismą dėl žmogaus teisių ir laisvių pažeidimų ir rimtą šio pažeidimo pobūdį (pakenkta pačiai užtikrinamų teisių esmei) ir, antra, valstybės valdžios institucijos priima aktą, dėl kurio gali būti formuluojamas kreipimasis į Konstitucinį Teismą. Pastaruoju aspektu reikia priminti, kad pats Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 102 straipsnio 1 dalies nuostatą22, yra konstatavęs, kad jos negalima suprasti vien pažodžiui ir kad joje pateiktas teisės aktų, kurių konstitucingumą gali tikrinti Konstitucinis Teismas, sąrašas negali būti laikomas baigtiniu. Oficialiojoje konstitucinėje doktrinoje konstatuota ir tai, kad, pagal Konstituciją, negali būti tokių Seimo priimtų įstatymų ar kitų teisės aktų, tokių Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktų, kurių atitikties Konstitucijai ir kitiems aukštesnės galios teisės aktams Konstitucinis Teismas negalėtų tirti (inter alia Konstitucinio Teismo 2000 m. balandžio 5 d., 2003 m. gruodžio 30 d. nutarimai). Taigi teisminės gynybos svarba pabrėžiama net ten, kur susiduriama su valstybės valdžios prerogatyvomis.

4. Teisminės patikros spragos ir jų poveikis žmogaus teisių ir laisvių apsaugai: nuo valstybės valdžios imuniteto iki efektyvios teisminės gynybos užtikrinimo

Nepaisant jurisprudencinių pokyčių dėl teisės kreiptis į teismą užtikrinimo, kai kurie teisminės patikros, siejamos su valstybės valdžios įgyvendinimu, aspektai vis dar lieka teismų patikros vadinamuosiuose akluosiuose taškuose (angl. blind spots). Šie „aklieji taškai“ – tai sritys, kuriose teismų jurisprudencija dėl teisės kreiptis į teismą išlieka nepakankamai išplėtota. Kitaip tariant, teismai neturėjo galimybės iš anksto įžvelgti visų galinčių susiklostyti situacijų, kuriose panašiai kaip vairuotojai gali nepastebėti eismo dalyvių, esančių jų aklajame taške, dėl ko kyla susidūrimo pavojus.

Pirmiausia tai pasakytina apie valstybės valdžios institucijų neveikimą, kai nėra priimamas joks norminis teisės aktas. Iš tiesų iš Administracinių bylų teisenos įstatyme įtvirtintų teisminės gynybos priemonių minėtais atvejais pareiškėjams pirmiausia prieinama tik kompensacinio pobūdžio priemonė. Integravęs Europos žmogaus teisių apsaugai palankų požiūrį23, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas dar 2010 m. suformavo administracinių teismų praktiką, konstatavusią, kad įstatymo nepriėmimas gali būti vertinamas per žalos atlyginimo prizmę. Spręsdamas dėl žalos už lyties keitimo tvarkos neįtvirtinimą, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodė, jog valstybės neveikimas, t. y. nesudarymas tinkamų teisinių prielaidų gydytis transseksualumą, traktuotinas kaip neteisėtas neveikimas Civilinio kodekso 6.271 straipsnio prasme (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. lapkričio 29 d. nutartis administracinėje byloje).

Vėliau, remiantis Europos Sąjungos teise, ši teismų pozicija sutvirtinta, pripažinus vartotojų teisę į nuostolių, kilusių turizmo srityje, atlyginimą, kadangi tuo metu Turizmo įstatyme nustatytos prievolių įvykdymo užtikrinimo priemonės buvo nepakankamos ir netinkamai įgyvendinančios Direktyvos 90/314/EEB dėl kelionių, atostogų ir organizuotų išvykų paketų nuostatas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. gegužės 8 d. nutartis administracinėje byloje).

Tuo atveju, kai nebuvo susijusios pareiškėjams palankios Europos teisės, teisės į žalos, siejamos su teisėkūros priemonėmis, atlyginimo veiksmingumą padėjo užtikrinti oficialiosios konstitucinės jurisprudencijos, inter alia Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimo, nuostatos, aiškiai nurodžiusios, kad „... administraciniai teismai gali nagrinėti inter alia bylas dėl Respublikos Prezidento ar Vyriausybės veiklos (neveikimo), kuria buvo (galėjo būti) pažeistos asmens teisės ar laisvės, rezultato ar jo padarinio, inter alia žalos atlyginimo“. Taigi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuostatos, jog administracinių teismų kompetencijai priskirta nagrinėti skundus, kuriais siekiama turtinės bei neturtinės žalos, kilusios dėl Lietuvos Respublikos Seimo neteisėtos veiklos, priteisimo iš Lietuvos valstybės (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje ir joje nurodyta teismų praktika).

Vis dėlto ne visais atvejais kompensacinio pobūdžio priemonė yra tinkamas asmens pažeistų teisių ar teisėtų interesų atkūrimo būdas. Tai aiškiai rodo teismų veikla valstybėje kilus migracijos krizei. 2021 m. Lietuvos teismams teko prisiimti jurisdikciją atvejais, susijusiais su vidaus bei išorės saugumu valstybėje paskelbus ekstremaliąją situaciją, t. y. srityje, formaliai patenkančioje į klasikinę viešosios valdžios aktų imuniteto doktriną.

Reaguodamas į masinį migrantų antplūdį pasienyje su Baltarusija ir siekdamas užtikrinti nacionalinį saugumą, Lietuvos įstatymų leidėjas pakeitė įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ nuostatas taip, kad trečiosios šalies piliečiams, kirtusiems Lietuvos Respublikos sieną, nebuvo nustatytas joks teisinės padėties režimas, t. y. laikė juos formaliai neįleistais į šalį. Tai reiškė, kad faktiškai ribojant šių asmenų judėjimo laisvę (juos de facto sulaikant), nebuvo priimamas joks administracinis ar kito pobūdžio sprendimas dėl šių asmenų teisinės padėties, kurį jie būtų galėję ginčyti teismuose.

Šiuo klausimu itin svarus ir turiningas sprendimas, suformavęs teismų poziciją, buvo priimtas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 15 d. nutartyje administracinėje byloje dėl migracijos krizės sprendimų. Teismas visų pirma pažymėjo, kad Užsieniečių teisinės padėties įstatyme nustatytas reglamentavimas sukuria teisinio neaiškumo situaciją, kai užsieniečiui iki 6 mėnesių gali būti taikoma apgyvendinimo nesuteikiant teisės laisvai judėti Lietuvos Respublikos teritorijoje priemonė, kartu neįtvirtinant aiškaus tokios priemonės teisėtumo teisinės patikros mechanizmo.

Teismas akcentavo, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija nesudaro pagrindo apriboti Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir tarptautinės teisės normomis garantuojamos užsieniečio teisės į teisminę gynybą. Taigi dėsningai prieita prie svarbios išvados, kad teismas turi jurisdikciją vertinti ir spręsti dėl formaliai į Lietuvos Respublikos teritoriją neįleistiems asmenims taikomų ribojančių priemonių proporcingumo.

Siekiant užtikrinti veiksmingą teisminę gynybą, dar kartą išryškėjo Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatų, įtvirtinančių teisminės gynybos priemones (teismo sprendimo rūšis), ribotumas – minėta, jokio valstybės institucijų teisės taikymo akto, kurį teismai, atlikę patikrą, būtų galėję naikinti, nebuvo priimama, o konstatuojamojo pobūdžio teismo sprendimų procesinis įstatymas taip pat nenustato (šiuo klausimu taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. vasario 25 d. nutartį administracinėje byloje).

Oficialiojoje konstitucinėje doktrinoje (inter alia Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendime) suformuluota maksima, kad negali būti tokios situacijos, jog teismai negalėtų išspręsti ginčo. Taigi šiomis aplinkybėmis teismai ėmėsi iki tol precedento neturinčio laikinojo padėties sureguliavimo. Vadovaudamiesi Konstitucijos 109 straipsnio 1 dalimi ir Administracinių bylų teisenos įstatymo 4 straipsnio 7 dalyje įtvirtintu universaliu Lietuvos teisėje taikomu teisingumo principu, teismai ėmėsi spręsti dėl sulaikymo ar švelnesnio pobūdžio alternatyvių sulaikymui priemonių taikymo ex officio (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugpjūčio 26 d. sprendimą administracinėje byloje; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. lapkričio 18 d. sprendimą administracinėje byloje; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. vasario 2 d. nutartį administracinėje byloje).

Šie atvejai nėra pavieniai – jie formuoja nuoseklią teismų praktiką teisės į teisminę gynybą užtikrinimo klausimais, kuri turi būti vertinama kartu su šioje srityje paskelbtais Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ir ESTT ) 2022 m. birželio 30 d. sprendimu byloje Valstybės sienos apsaugos tarnyba, C-72/22 PPU ir Konstitucinio Teismo 2023 m. birželio 7 d. nutarimu, priimtu išnagrinėjus individualų konstitucinį skundą. Visuose kontekstuose pabrėžiama būtinybė išlaikyti asmens teisės į laisvę ir kitų konstitucinių vertybių užtikrinimo pusiausvyrą, siekiant apsaugoti valstybės konstitucinę santvarką, viešąją tvarką bei valstybės gynimo ir saugumo tikslus.

Padidinti teisminės patikros matymo lauką reikalaujama ir Europos Žmogaus Teisių Teismo 2021 m. birželio 8 d. sprendime byloje Senovės baltų religinė bendrija „Romuva“ prieš Lietuvą. Šioje byloje EŽTT konstatavo, kad nacionalinė teisė stokoja apsaugos priemonių nuo savivalės politinei institucijai Seimui priimant sprendimus24. Reikia priminti, kad religinė bendrija „Romuva“ niekada nesikreipė į administracinius teismus dėl Seimo protokolinio sprendimo nesuteikti jai valstybinio pripažinimo. Tuo metu administracinių teismų praktika, formuota 2013–2018 m.25, neįtikino Europos Žmogaus Teisių Teismo, kad administraciniai teismai nagrinėtų pareiškėjos skundą. Šiuo metu pakankamai akivaizdu, kad, siekiant tinkamai įgyvendinti EŽTT sprendimą, būtina koreguoti ir teismų argumentaciją, o konkrečiai – ne ekstensyviai cituoti Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimo nuostatas, susijusias su valstybės valdžios prerogatyvomis, o sutelkti dėmesį į tai, ar asmuo turi suinteresuotumą ginčyti valstybės valdžios institucijų veiksmus ir ar jam užtikrinamos efektyvios teisminės gynybos priemonės.

Minėtasis 2010 m. gegužės 13 d. Konstitucinio Teismo nutarimas lyg ir turėjo gerą intenciją, bet įvedė ir tam tikros sumaišties. Galima tik paantrinti prof. E. Kūriui ir D. Pūraitei-Andrikienei, kad sąvoką „teisės aktas, susijęs su valstybės valdžios vykdymu“, į apyvartą įvestą Konstitucinio Teismo, administraciniai teismai vartoja šiek tiek inertiškai (Kūris ir Pūraitė-Andrikienė, 2024, p. 249). Šitaip aktai, susiję su valstybės valdžia, buvo atskirti nuo viešojo administravimo aktų – esą aktų, susijusių su valstybės valdžia, administraciniai teismai negali tirti, o administracinio pobūdžio aktus – tiria. Iš tiesų, Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarime nėra nuostatų, kurios kliudytų atsižvelgti į reikšmingus administracinių teismų kompetencijos neribojimo argumentus tais atvejais, kai skundo dalykas yra susijęs su žmogaus teisių ir laisvių pažeidimais dėl Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo aktų.

Susipažinus su Otto Mayerio „viešojo valdymo akto“ doktrina bei Vakarų valstybių administracinės justicijos praktika, gali kilti pagrįsta abejonė, kodėl administracinis teismas negali tirti visų individualaus pobūdžio aktų, kuriais realizuojami viešosios valdžios įgaliojimai – tiek Vyriausybės in corpore, tiek Respublikos Prezidento ar Seimo ar tiesiog viešojo administravimo subjekto ministro, įstaigos vadovo ir pan. Vertinant šią abejonę, atsižvelgtina į keletą argumentų, kurie galėtų pagrįsti arba atmesti hipotezę, jog Lietuvos administracinės priežiūros modelis ir juriprudencinė praktika galimai koreguotina, labiau įgalinant administracinius teismus savarankiškai ištirti individualaus pobūdžio valstybės valdžios institucijų priimamų sprendimų teisėtumą ir pagrįstumą ir įgyvendinti teisingumą dėl į teismą besikreipusio asmens reikalavimų.

Pirmiausia klausimas dėl Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo aktų apskundimo spręstinas efektyvios teisminės gynybos kontekste. Tie atvejai, kada teismas dar skundo priėmimo stadijoje atsisako skundą priimti, kadangi jis kvestionuoja aktą, priimtą valstybės valdžios vykdymo srityje, pagrįstai kelia abejonę dėl teisės į efektyvią teisminę gynybą ne tik Konstitucijos, bet ir Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – ir Konvencija) 6 straipsnio bei Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnio pagrindais.

Tikėtina, jog netrukus sulauksime Europos Žmogaus Teisių Teismo pozicijos, pabrėšiančios teisminės gynybos svarbą, o ne valstybės valdžios prerogatyvas (imunitetą), dar dviejose bylose. Europos Žmogaus Teisių Teisme 2023 m. komunikuotoje byloje Misiūnas prieš Lietuvą (pareiškimo Nr. 38687) kvestionuojama, ar pareiškėjas, siekęs paskyrimo į teisėjo pareigas, turėjo galimybę pasinaudoti veiksminga teisinės gynybos priemone, kaip to reikalauja Europos žmogaus teisių konvencijos 13 straipsnio nuostatos. Konvencijos 13 straipsnio pažeidimo klausimai keliami ir antrą kartą Europos Žmogaus Teisių Teisme 2024 m. komunikuotoje byloje Senovės baltų religinė bendrija „Romuva“ prieš Lietuvą (pareiškimo Nr. 1747/24).

Europos Sąjungos Teisingumo Teismo didžiosios kolegijos 2024 m. liepos 29 d. sprendimas byloje Valančius, C-119/23, yra dar vienas argumentas, kuriuo remiantis galime pagrįsti, kad Europos Sąjungos teisės reglamentuojamos situacijos plečia teisės į teisminę gynybą įgyvendinimą nacionaliniuose teismuose. Šis sprendimas iliustruoja, kad teisminė gynyba gali būti vykdoma nepriklausomai nuo nacionalinio teismo proceso taisyklių, kai klausimas susijęs su Sąjungos teisės nuostatose numatytais reikalavimais. Pagrindinėje byloje buvo nagrinėjamas ginčas, susijęs su nacionaline kandidato į Europos Sąjungos Bendrojo Teismo teisėjo pareigas siūlymo procedūra, kurioje dalyvauja įstatymų leidžiamosios ar vykdomosios valdžios atstovai. ESTT nė vienu metu nesuabejojo, kad prejudicinis sprendimas būtinas siekiant išspręsti kilusį ginčą26, nors kelios rašytines pastabas šioje byloje pateikusios vyriausybės abejojo dėl šio teismo jurisdikcijos priimti sprendimą dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą. Šis požiūris buvo grindžiamas, be kita ko, motyvu, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neturi kompetencijos taikyti pareiškėjo prašomų priemonių (įpareigojimo vyriausybei), nes tai reikštų vyriausybės prerogatyvų užsienio politikos srityje įgyvendinimą. Lietuvos Vyriausybė taip pat išreiškė abejonių dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo. Šiais klausimais generalinis advokatas Nicholas Emiliou pateiktoje išvadoje nurodo, kad jo neįtikina argumentas, grindžiamas tuo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tariamai neturi įgaliojimų vykdyti ginčijamų nutarimų dėl kandidato į Bendrojo Teismo teisėjo pareigas pasiūlymo kontrolės arba patenkinti konkrečių pareiškėjo keliamų reikalavimų.

Šiame kontekste reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimo teiginys, jog administraciniai teismai, į kuriuos kreipiasi asmenys dėl Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktų teisėtumo, negali perimti šių institucijų konstitucinių įgaliojimų, nėra tas pats, kas „negali tirti jų aktų“. Priešingu atveju turėtume konstatuoti, kad ir Konstitucinis Teismas, tirdamas Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktų atitiktį Konstitucijai ir (ar) įstatymams, perima šių institucijų konstitucinius įgaliojimus. Įgaliojimų perėmimo rizika gali kilti priimant galutinį teismo sprendimą, kai teismas formuluoja galutinę rezoliuciją valstybės valdžios subjektams, bet ne skundo priėmimo ar nagrinėjimo stadijose.

Antra, minėtų aktų peržiūra administraciniuose teismuose visgi galėtų, nors ir iš dalies, riboti arba – priešingai – papildyti Konstitucinio Teismo vykdomą konstitucinį teisėtumą. Konstitucinio Teismo teisminės patikros ribos brėžiamos per šio teismo paskirtį. Konstitucinis Teismas garantuoja Lietuvos Respublikos Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą. Tad jo fundamentinė paskirtis yra konstitucinio teisėtumo per teisę, o ne konstitucinio teisingumo per teisės taikymą individualiuose ginčuose paieška, kas yra bendrosios kompetencijos bei administracinių teismų bazinės funkcijos. Kitaip tariant, Konstitucinis Teismas atlieka bendrąją teisminę kontrolę, kurios rezultatas paprastai yra tirto teisės akto (jo dalies) ne(atitikties) Konstitucijos nuostatoms konstatavimas.

Pats Konstitucinis Teismas yra nurodęs, kad valstybėje neįmanoma užtikrinti Konstitucijos viršenybės, jeigu dalis teisės aktų (nagrinėjamu atveju tai būtų teisės aktai, kurių teisėtumo tyrimas priklauso administracinių teismų kompetencijai) „iškrenta“ iš konstitucingumo patikros schemos. Anot jo, teismai, pagal Konstituciją ir įstatymus turintys įgaliojimus tirti teisės aktų (jų dalių), kurių atitikties Konstitucijai (kitiems aukštesnės galios teisės aktams) tyrimas nėra priskirtas Konstitucinio Teismo jurisdikcijai, atitiktį Konstitucijai (kitiems aukštesnės galios teisės aktams) ir priimti atitinkamus sprendimus, atitinkamose bylose tirdami tų teisės aktų (jų dalių) atitiktį Konstitucijai negali neaiškinti Konstitucijos. Pagal įstatymus dėl kitų teisėkūros subjektų išleistų (taigi ne Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės išleistų ir nepriimtų referendumu) teisės aktų (jų dalių), inter alia dėl ministrų išleistų teisės aktų, kitų žemesnės galios poįstatyminių teisės aktų, taip pat savivaldybių institucijų išleistų teisės aktų, atitikties aukštesnės galios teisės aktams, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijai, sprendžia pagal Konstitucijos 111 straipsnio 2 dalį įsteigti specializuoti teismai – administraciniai teismai (inter alia Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimas).

Šią paskirtį sustiprina ir Konstitucinio Teismo įstatymo 30 straipsnyje nustatytos Konstitucinio Teismo teisminio nagrinėjimo ribos. Konstitucinis Teismas tiria ir sprendžia tik teisės klausimus. Visgi pastaruoju metu turime suintensyvėjusią konstitucinę jurisprudenciją, kai Konstitucinis Teismas iš principo pats nustato ne tik teisės, bet ir fakto klausimus. Tiesa, problema kyla tada, kai byloje konstatuojama, jog ne visos svarbios teisės klausimui faktinės aplinkybės nustatytos, ir tokiu atveju prašymas grąžinamas besikreipusiam teismui, kad jis tas faktines aplinkybes nustatytų ir surinktų papildomus įrodymus (išsamiau šiuo klausimu žr. vienoje administracinėje byloje gautus Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarimą, 2019 m. liepos 10 d. sprendimą, 2020 m. gruodžio 11 d. nutarimą dėl Vyriausybės nutarimo dėl J. Miliaus atleidimo iš Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus pareigų).

Trečia, tokia išplėstinė lato sensu visų individualių viešosios valdžios priimamų aktų patikra administraciniame teisme susijusi ir su teisės į teisminę gynybą užtikrinimo principu tuo aspektu, jog teisėjas negali taikyti Konstitucijai ar įstatymui prieštaraujančio poįstatyminio akto, kaip ir palikti tokio akto neištirto jo konstitucingumo požiūriu. Administracinis teismas, suabejojęs, ar ginčijamas Respublikos Prezidento, Vyriausybės aktas nekonkuruoja su įstatymu, privalo sustabdyti bylą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą, kad būtų sprendžiama dėl to akto atitikties įstatymui, o per extensionem – ir Konstitucijai. Taigi, esminę reikšmę turi paties administracinio teismo teisėjo vidinis įsitikinimas, nes Konstitucija įpareigoja jį kreiptis į Konstitucinį Teismą, „kai yra pagrindo manyti, kad įstatymas ar kitas teisinis aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai“ (Konstitucijos 110 straipsnio 2 dalis). Formaliai tais atvejais, kai teismas nesuabejoja akto konstitucingumu, jis neprivalo kreiptis į Konstitucinį Teismą (visgi tokius procedūrinius įgaliojimus teismas turi), tačiau ar tikrai teismas turi diskreciją nesuabejoti akto konstitucingumu, jeigu akivaizdu, kad kito būdo patikrinti tokio akto atitiktį Konstitucijai nėra. Kaip kad konstituciocentristinės doktrinos atstovai retoriškai klausia: kaip galima „procedūriškai nesuabejoti“ tuo, kuo konstituciškai nesuabejoti neįmanoma?

Toks teismo aktyvumas šiose bylose gali būti traktuojamas kaip esminis teismo proceso elementas, pagrįstas konstitucine jurisprudencija. Šis aktyvumas ne tik leidžia teismams išplėsti savo funkcijas, bet ir sutvirtina jų vaidmenį užtikrinant konstitucinį teisėtumą. Būtent Konstitucinis Teismas ne kartą yra nurodęs, kad tam tikrais atvejais reikia viršyti kreipimosi ribas. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra išaiškinęs, kad tam tikrais atvejais jis gali ir turi išeiti už kreipimosi ribų, nors Konstitucijoje tai expressis verbis neįtvirtinta27. Vadinasi, griežtas normatyvistinis požiūris jau yra atgyvenęs, ir tai yra pozityvi teisės dinamika, nes leidžia efektyviai užtikrinti Konstitucinį teisėtumą, inter alia žmogaus teisių apsaugą.

Ketvirta, išplėtus individualių viešosios valdžios sprendimų patikrą į administracinės justicijos sistemą, neišvengiamai susiduriama su Administracinių bylų teisenos įstatymo 88 straipsnio tikslinimu, kadangi iki šiol teismas gali tik vadovautis jo 4 punktu ir pareiškėjo reikalavimą patenkinti kitu įstatymų nustatytu būdu. Jurisprudencinė praktika tokiose bylose, kai teisėjas nesuabejoja Respublikos Prezidento ar Vyriausybės akto prieštaravimu Konstitucijai ar įstatymui, nors ir gali būti pagrįsta, tačiau iki šios dienos teisėjui nesuteikia efektyvių procesinių instrumentų patenkinti pareiškėjo reikalavimą. Kaip rodo teismų praktika, yra sprendimų, kai pareiškėjo reikalavimas patenkinamas, bet ginčijamas aktas nepanaikinamas ir paliekamas galioti, taip diplomatiškai pasakant, jog administracinio teismo teisėjas gerbia valdžių padalijimo principą ir Vyriausybės nutarimo ar Respublikos Prezidento dekreto nenaikina. Tokios pačios pozicijos laikosi ir Konstitucinis Teismas, kai priima nutarimą, pripažindamas įstatymą prieštaraujančiu Konstitucijai. Vėliau iš teisės aktų sistemos tokį ydingą teisės aktą turi pašalinti pats tokį aktą priėmęs subjektas.

Visgi daugelio užsienio valstybių praktikoje įprasta priimti teismų sprendimą, kuriuo minėtų subjektų aktai panaikinami. Šiomis aplinkybėmis teigtina, kad nepakankamai veiksminga jurisprudencinė praktika klostosi dėl paties ABTĮ teisinio reguliavimo ribotumo, kadangi iki šios dienos tiesiogiai nėra įtvirtinta28 nei reikalavimų dėl juridinių faktų nustatymo rūšis, nei konstatuojamieji teismo sprendimai, nors daugelio valstybių administracinio proceso kodeksai pripažįsta visus klasikinius subjektinių teisių gynimo būdus.

Išvados

1. Europos viešojoje teisėje vis labiau akcentuojamas teisinės valstybės principas ir būtinybė užtikrinti, kad teismai galėtų veiksmingai apsaugoti žmogaus teises ir laisves. Nors valstybės valdžios aktų imuniteto doktrinos vis dar sudaro svarbų teismų jurisdikcijos ribojimo pagrindą, teisminės priežiūros plėtra siekiama sukurti tokias teisinės kontrolės priemones, kurios, neįsiterpdamos į politinio tikslingumo klausimus, garantuotų efektyvią teisminę gynybą bei teisingumą žmogaus teisių ir laisvių apsaugos atvejais. Šiame kontekste pastebima, kad plataus požiūrio į valstybės valdžios aktų imunitetą privalumai yra mažesni nei jo trūkumai, kai teisminė patikra yra taikoma pernelyg siaurai, ypač siekiant ginčyti individualius teisės aktus, kurie yra teisės taikymo rezultatas.

2. Nors nuo pat pradžių Administracinių bylų teisenos įstatyme buvo nustatyta ribota konstitucinių subjektų priimamų aktų patikra administraciniuose teismuose ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nebuvo linkęs aktyviai plėtoti doktrinos dėl kompetencijos ribojimų netaikymo atvejais, susijusiais su valstybės valdžios institucijų veikla, visgi 2010 m. Konstitucinio Teismo pozicija pakoregavo šį administracinio teismo kompetencijos ribojimą. Taip atsirado galimybės teisės taikymo praktikoje padaryti tam tikras korekcijas patiems administraciniams teismams, suteikiant efektyvesnę individualių teisių apsaugą nuo valstybės, ką siūlytina plėtoti ir ateityje, siekiant teisingumo teisėtumo vertybinės krypties administraciniuose teismuose.

3. Administracinių teismų jurisprudencija ginčuose dėl valstybės valdžios institucijų veiklos atskleidžia teismų požiūrio pokytį, kurį lemia subjektinių teisių apsaugos doktrinos principai, patvirtinantys teisę į teisminę Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo veikla (neveikimu) pažeistų asmens teisių ir laisvių gynybą. Administraciniai teismai ilgainiui pripažino savo jurisdikciją spręsti klausimus dėl Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir Seimo priimtų teisės aktų, galinčių pažeisti suinteresuotųjų asmenų teises ir laisves, tokias kaip teisė į laisvę, teisė dirbti, teisė į informaciją, laisvė užsiimti verslu, teisinių padarinių netgi atvejais, susijusiais su valstybės valdžios vykdymu vidaus ir išorės saugumo srityje bei valstybės valdymo reikalų srityje, kurios tradiciškai priskiriamos išimtinei įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios kompetencijai. Šis pokytis sudaro pakankamas prielaidas manyti, kad ateityje oficialia administracine doktrina taps plačios teisminės gynybos principą įgyvendinantys teismų praktikos pavyzdžiai, kai asmuo siekia įgyvendinti teisę kreiptis į teismą ne tik dėl Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo veiksmų, bet ir dėl jų neveikimo – konstitucinės tylos – jei tai gali lemti asmens teisių ir laisvių pažeidimus. Tokia doktrina atitiktų pažangiausias Europos administracinės teisės tendencijas, atspindėtų šiuolaikinio teisinio požiūrio raidą ir bylotų ne apie deklaratyvų, bet realų teisės viešpatavimo užtikrinimą.

4. Turininga administracinių teismų praktika ir Europos Žmogaus Teisių Teismo nustatytos veiksmingų teisinės gynybos priemonių spragos Lietuvoje reikalauja persvarstyti administracinių teismų kompetencijos ribojimus nustatantį teisinį reguliavimą. Atsižvelgiant į poreikį įtvirtinti harmoningas taisykles, užtikrinančias teisę į teisminę Respublikos Prezidento, Vyriausybės ar Seimo veikla (neveikimu) pažeistų asmens teisių ir laisvių gynybą, koreguotinos Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies ir 88 straipsnio nuostatos. Šiuo tikslu siūlytina apsvarstyti, pirma, nuostatų, tiesiogiai nustatančių asmens teisę kreiptis į teismą, kai dėl minėtų subjektų veiksmų ar neveikimo pažeidžiamos asmens teisės ar laisvės, įtvirtinimą; antra, nuostatų, pripažįstančių konstatuojamojo pobūdžio teismo sprendimo rūšį, įtvirtinimą.

Literatūra

Norminiai teisės aktai

Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija (1995). Valstybės žinios, 40-987.

Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija (2016). OL C 202/02, p. 389–405.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (1999). Valstybės žinios, 13-308.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 14, 18 ir 112 straipsnių pakeitimo įstatymas (2021). TAR, 26908.

Lietuvos Respublikos nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių objektų apsaugos įstatymas (2002). Valstybės žinios, 103-4604.

Specialioji literatūra

Barak, A. (2006). Teisėjo vaidmuo demokratinėje valstybėje. Konstitucinė jurisprudencija, 1, 291–305.

Franck, T. M. (1992). Political Questions Judicial Answers: Does the Rule of Law Apply to Foreign Affairs? Princeton: Princeton University Press 1992.

Kūris, E., Pūraitė-Andrikienė, D. (2024). Individualus konstitucinis skundas ir „Romuvos“ byla. Iš: Juškevičiūtė-Vilienė, A., Pūraitė-Andrikienė, D. (moksl. red.) (2024). Konstitucinė justicija Lietuvoje: trys veiklos dešimtmečiai. Recenzuotų mokslinių straipsnių rinkinys. Vilnius University Open Series, p. 192–336, https://doi:10.15388/KJL.2023.9.

Latvelė, R. (2020). Teisės aiškinimo rūšys (tipai). Iš: Teisės teorija. Vadovėlis. Vilnius: Vilniaus universiteto leidykla, p. 338–342.

Saunier, C. (2019). La théorie des actes de gouvernement face aux droits fondamentaux. Droit administratif, 7, 38 [interaktyvus]. Prieiga per internetą: https://hal.u-pec.fr/hal-03708864/document [žiūrėta 2024-07-28].

Šlapkauskas, V. (2010). Sociologinio požiūrio į teisę reikšmė jurisprudencijos raidai. Socialinių mokslų studijos, 4(8), 167–181.

Žilionis, M. (2005). Pragmatinis požiūris į teisę ir jos objektyvumą. Teisės problemos, 2(48), 27–39.

Konstitucinio Teismo jurisprudencija

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. balandžio 5 d. nutarimas. Valstybės žinios, 30-840.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. lapkričio 29 d. nutarimas. Valstybės žinios, 102-3636.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarimas. Valstybės žinios, 5-186.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 6 d. sprendimas. Valstybės žinios, 45-2031.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d. nutarimas. Valstybės žinios, 53-2361.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d. nutarimas. Valstybės žinios, 124-5643.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas. Valstybės žinios, 181-6708.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2005 m. rugpjūčio 23 d. nutarimas. Valstybės žinios, 152-5605.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimas. Valstybės žinios, 36-1292.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. lapkričio 27 d. nutarimas. Valstybės žinios, 130-4910.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2009 m. kovo 2 d. nutarimas. Valstybės žinios, 25-988.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. vasario 26 d. nutarimas. Valstybės žinios, 25-1179.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimas. Valstybės žinios, 56-2766.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2012 m. balandžio 25 d. sprendimas. Valstybės žinios, 50-2487.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2015 m. gegužės 26 d. nutarimas. TAR, 8081.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2015 m. rugsėjo 22 d. nutarimas. TAR, 14100.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2016 m. balandžio 27 d. nutarimas. TAR, 10540.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 2 d. nutarimas. TAR, 3510.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2019 m. sausio 11 d. sprendimas Nr. KT2-S2/2019.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2019 m. liepos 10 d. sprendimas. Nr. KT20-S11/2019.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2020 m. birželio 12 d. nutarimas. TAR, 12928.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2020 m. gruodžio 11 d. nutarimas. TAR, 27066.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2021 m. lapkričio 24 d. sprendimas Nr. KT190-A-S176/2021.

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2023 m. birželio 7 d. nutarimas. TAR, 11301.

Specializuotųjų teismų praktika

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2003 m. liepos 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-06-627/2003.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gegužės 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-438-170/2006.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. birželio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-502-207/2006.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-756-1579/2008.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-662-171/2010.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. birželio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-442-262/2010.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-1237/2010.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. lapkričio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-1452/2010.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-62-1017/2011.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-2143/2011.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-146-482/2011.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-442-21/2012.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gruodžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-552-937/2013.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-520-2401/2013.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. sausio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-168-556/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-413-602/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-850-662/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-707-520/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1016-520/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-969-624/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1159-492/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. lapkričio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-2205-502/2015.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. rugpjūčio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2107-502/2016.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. gegužės 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-990-502/2017.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. birželio 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1227-442/2017.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-625-624/2018.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-624-756/2018.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-669-442/2019.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. liepos 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1639-520/2020.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. lapkričio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-3040-502/2020.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. vasario 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-49-492/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. vasario 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-124-415/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2021 m. vasario 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-757-556/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. kovo 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2556-492/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. kovo 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-769-415/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugpjūčio 26 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-3840-415/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-472-822/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. lapkričio 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-4166-556/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gruodžio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-4270-492/2021.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. vasario 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1091-822/2022.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. vasario 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1484-624/2022.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. gegužės 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA-128-520/2022.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. liepos 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-546-463/2022.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. spalio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-516-463/2022.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. kovo 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-122-624/2023.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-769-1047/2024.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. birželio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-311-629/2024.

Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimai

L. prieš Lietuvą [EŽTT], Nr. 27527/03, [2007-09-11], ECLI:CE:ECHR:2007:0911JUD002752703.

Bastys prieš Lietuvą [EŽTT], Nr. 80749/17, [2020-02-04], ECLI:CE:ECHR:2020:0204JUD008074917.

Senovės baltų religinė bendrija „Romuva“ prieš Lietuvą [EŽTT], Nr. 48329/19, [2021-06-08], ECLI:CE:ECHR:2021:0608JUD004832919.

Misiūnas prieš Lietuvą [EŽTT], Nr. 38687/22, [2023-01-10], komunikuota byla.

Senovės baltų religinė bendrija „Romuva“ prieš Lietuvą [EŽTT], Nr. 1747/24, [2024-09-18], komunikuota byla.

Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimai

Valstybės sienos apsaugos tarnyba [ESTT], Nr. C-72/22 PPU, [2022-06-30], ECLI:EU:C:2022:505.

Užsienio teismų sprendimai

Valstybės Taryba (Prancūzija). 1875 m. vasario 19 d. Valstybės Tarybos (Prancūzija) sprendimas Prince Napoléon, Recueil Lebon [interaktyvus]. Prieiga per internetą: https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000007633029 [žiūrėta 2024 m. liepos 18 d.].

Kiti šaltiniai

Cole, J. P. (2014). The Political Question Doctrine: Justiciability and the Separation of Powers [interaktyvus]. Prieiga per internetą: https://sgp.fas.org/crs/misc/R43834.pdf [žiūrėta 2024-07-28].

1 Postmodernistinės administracinės teisės apogėja ???apogėjus prasidėjo 1956 metais, kai Prancūzijos valstybinės tarybos pirmininko pavaduotojas buvo pakviestas pateikti liudijimą Frank’o komisijai, sprendžiančiai dėl ministrų įgaliojimų peržiūros teisminės kontrolės. Frankso komisija (angl. Franks Committee) buvo Jungtinės Karalystės parlamentinė komisija, įsteigta 1956 metais, kad išnagrinėtų ir pateiktų rekomendacijas dėl ministrų įgaliojimų kontrolės ir administracinio valdymo. Komisijos pirmininkas buvo lordas Frankas (William Franks), o jos tikslas buvo įvertinti, kaip galima pagerinti vyriausybių įgaliojimų naudojimo priežiūrą, kad būtų užtikrinta didesnė atsakomybė ir skaidrumas valdžios institucijose. Komisija tyrė įvairius administracinio valdymo aspektus (išsamiau žr. Bell, Lichère, 2022).
2 20 straipsnis. Sprendimų, priimtų taikant šį įstatymą, teisminė kontrolė
Šio įstatymo pagrindu Komisijos, viešojo administravimo subjektų priimti sprendimai gali būti skundžiami pirmosios instancijos administraciniam teismui Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. ... .
3 Žr., be kita ko, 1875 m. vasario 19 d. Valstybės Tarybos (Prancūzija) sprendimą Prince Napoléon, Recueil Lebon, p. 155. Valstybės taryba pripažino savo jurisdikciją priimti sprendimą dėl akto, kuriuo vyriausybė panaikino princo Napoleono karininko laipsnį, teisėtumo. Šis sprendimas laikomas politinių motyvų teorijos atsisakymo sprendimu.
4 Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad konstitucinis valdžių padalijimo principas yra pagrindinis demokratinės teisinės valstybės organizacijos ir veiklos principas, be kita ko, reiškiantis, kad jeigu Konstitucijoje yra nustatyti konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimai, ši institucija negali šių įgaliojimų atsisakyti, jų perduoti kuriai nors kitai institucijai, kitos valstybės valdžios institucijos negali jų perimti, jie negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu (inter alia Konstitucinio Teismo 2005 m. rugpjūčio 23 d., 2010 m. vasario 26 d. nutarimai). Jis taip pat ne kartą pabrėžė, kad Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies nuostata „valdžios galias riboja Konstitucija“ yra pažeidžiama, jeigu nustatytu teisiniu reguliavimu konstituciškai nepagrįstai išplečiamos Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje nurodytos valstybės valdžios institucijos arba kurios nors kitos valdžios institucijos galios (inter alia Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2009 m. kovo 2 d., 2015 m. gegužės 26 d. nutarimai).
5 Šiuo klausimu A. Barak nurodo: „Esu linkęs kiek įmanoma nagrinėti klausimą iš esmės. Daugeliu atvejų, kai kuriems mano kolegoms ieškinius atmetus dėl jų neteismingumo, aš juos atmečiau dėl to, kad ginčijamas veiksmas buvo teisėtas ir dėl to ieškinys turėtų būti atmestas nesant pakankamo ieškinio pagrindo. Nemanau, kad teismas visada yra geriausia vieta ginčams spręsti; iš tiesų manau, kad kai kuriuos klausimus geriau spręsti kitur. Tačiau teismas neturėtų atsisakyti vykdyti savo funkcijų tik todėl, kad tai yra nepatogu arba kad teismas bijo trinties, kuri gali atsirasti tarp jo ir kitų valdžios institucijų. Ši trintis ne tik yra nepakankamas argumentas ieškinio atmetimui pateisinti – tam tikrais atvejais ji netgi gali būti pageidautina. Ši trintis gali padėti užtikrinti asmens laisvę.“
6 3 straipsnis. Ginčai dėl teisės
1. Administracinis teismas sprendžia viešojo administravimo srities ginčus.
2. Teismas nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus.
17 straipsnis „Bylos, priskirtos administracinių teismų kompetencijai“ įtvirtina nebaigtinį administracinių teismų kompetencijai priskiriamų bylų sąrašą.
7 18 straipsnis. Bylos, nepriskirtos administracinių teismų kompetencijai
1. Administraciniai teismai nesprendžia bylų, kurios yra priskirtos Konstitucinio Teismo kompetencijai, taip pat bylų, priskirtų bendrosios kompetencijos arba kitiems specializuotiems teismams.
2. Administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti Respublikos Prezidento, Seimo, Seimo narių, Ministro Pirmininko, Vyriausybės, Konstitucinio Teismo, Lietuvos Aukščiausiojo Teismo ir Lietuvos apeliacinio teismo teisėjų veiklos, kitų teismų teisėjų, taip pat prokurorų, ikiteisminio tyrimo pareigūnų ir antstolių procesinių veiksmų, susijusių su teisingumo vykdymu ar bylos tyrimu, taip pat su sprendimų vykdymu, ir Seimo kontrolieriaus, žvalgybos kontrolieriaus ir vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus sprendimų.
8 Išsamiau žr. Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimą ir Konstitucinio Teismo 2019 m. sausio 11 d. sprendimą. Šiais klausimais taip pat žr. Konstitucinio Teismo 2021 m. lapkričio 24 d. sprendimą.
9 Pavyzdžiui, priėmus Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 14, 18 ir 112 straipsnių pakeitimo įstatymą, administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti žvalgybos kontrolieriaus sprendimų.
10 Kaip, be kita ko, pripažįstama Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje, skirtumų teismų praktikoje galimybė yra natūraliai būdinga bet kuriai teismų sistemai (žr., pvz., sprendimą Santos Pinto prieš Portugaliją, pareiškimo Nr. 39005/04). Todėl nėra neįprasta, kad teismų praktikos formavimas ne visada atitinka griežtas chronologines ribas ir ji plėtojama remiantis įvairiais kriterijais, kol ilgainiui tam tikra praktikos kryptis tampa vyraujančia.
11 Šiame skyriuje dėstoma analizė yra grindžiama teisminės praktikos pavyzdžiais, susijusiais su Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir Seimo veikla, neatsižvelgiant į tai, ar procesiniu atsakovu (atsakovo atstovu) apžvelgiamoje byloje įvardijamas atitinkamas institucijos struktūrinis padalinys, ar pati institucija (pavyzdžiui, Vyriausybės kanceliarija ar Vyriausybė). Pagrindinis mokslinio tyrimo dėmesys skiriamas ginčytų veiksmų pobūdžiui, nes neretai administracinės bylos, kuriose atsakovo procesiniu statusu dalyvavo valstybės valdžios institucijų struktūriniai padaliniai, iliustruoja valstybės valdžios įgyvendinimo ginčijimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. lapkričio 25 d. nutartį). Ir atvirkščiai – administracinėje byloje, kurioje atsakovu buvo nurodytas Respublikos Prezidentas, buvo sprendžiamas klasikinis administracinis ginčas, kilęs viešojo administravimo srityje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gegužės 11 d. nutartį).
12 Reikia pasakyti, kad neretai prieštaravimų nestokojo ir pareiškėjų formuluojami skundai, vienu metu neigiantys administracinių teismų kompetencijos ribojimo taikymą, bet reikalaujantys įpareigoti Prezidentą, o ne Prezidento kanceliariją pateikti atsakymus į pateiktus prašymus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gruodžio 16 d. nutartį administracinėje byloje; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 2 d. nutartį administracinėje byloje).
13 Prie šių ginčų priskirtini ir kiti skundai dėl administracinių paslaugų suteikimo, sietini su gero administravimo principu. Antai, 2017 m. LVAT, jau nebekeldamas abejonių dėl ABTĮ 18 straipsnio taikymo, nagrinėjo pareiškėjo skundą dėl Prezidentūros darbuotojų bendravimo ne valstybine kalba. Pareiškėjas skundėsi, kad atvykęs į Prezidentūrą, belaukdamas šios institucijos darbuotojos, buvo priverstas klausyti, jog už daiktų patikrinimo aparato dirbęs Prezidentūros apsaugos darbuotojas su kita Prezidentūros darbuotoja darbo metu bendrauja rusų kalba (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. birželio 1 d. nutartis administracinėje byloje; taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 19 d. nutartį administracinėje byloje).
14 Taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje dėl reikalavimo įpareigoti Seimo Etikos ir procedūrų komisiją išnagrinėti pateiktą skundą dėl užsienio reikalų ministro L. Linkevičiaus Valstybės politikų elgesio kodekso nuostatų pažeidimo. Apžvelgiant ankstesnę teismų praktiką, paminėtini ir atvejai, kai pareiškėjas administraciniam teismui teikė reikalavimą kreiptis į Konstitucinį Teismą, prašant ištirti, ar Seimo narys nesulaužė priesaikos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. sausio 28 d. nutartis administracinėje byloje). Tačiau šie atvejai negali būti tapatinami su peticijų komisijos veikla ir Konstitucijos 33 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta piliečių peticijos teise, kurią, kaip konstatuota Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 26 d. nutarime, įgyvendindami piliečiai gali dalyvauti valdant savo šalį, siūlydami spręsti tam tikrą visai visuomenei ar jos daliai svarbų klausimą, kai reikia pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį arba priimti naują teisės aktą. Pastaraisiais atvejais teisminė patikra privalo būti užtikrinta.
15 Tikslumo dėlei reikia paminėti, kad administraciniai teismai yra atsisakę priimti skundą, prašantį panaikinti Vyriausybės, Seimo ir Prezidento priimtus aktus dėl Virginijaus Sinkevičiaus kandidatūros siūlymo į Europos Komisijos narius. Teismo nutartyje nurodyta, kad šie aktai yra susiję su valstybės valdžios vykdymu, todėl pagal ABTĮ 18 straipsnio 2 dalies nuostatas, toks pareiškėjo skundas nenagrinėtinas administracinių teismų ABTĮ nustatyta tvarka (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 9 d. nutartis administracinėje byloje). Nesant aiškesnių argumentų dėl pareiškėjo suinteresuotumo nagrinėtoje byloje, laikytina, kad apžvelgiamas atvejis nepriskirtinas prie apžvelgiamos kategorijos bylų.
16 Besiformuojančios teismų praktikos etape tokia pareiškėjų pozicija išties galėjo būti vertinama kaip apdairi. Antai, 2015 m. LVAT atsisakė nagrinėti pareiškėjų skundo reikalavimą panaikinti Seimo protokolinį nutarimą neskirti pareiškėjos D. G.-K. į Lygių galimybių kontrolierės pareigas bei pripažinti tokią Seimo balsavimo procedūrą bei D. G.-K. nepaskyrimą neteisėtais, tačiau pripažino, kad pareiškėjų reikalavimą atlyginti žalą, padarytą esą neteisėtais Seimo veiksmais, administraciniai teismai nagrinėti gali (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 20 d. nutartis administracinėje byloje; taip pat žr. susijusią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. rugpjūčio 11 d. nutartį administracinėje byloje dėl žalos atlyginimo).
17 Nepaisant to, kad tiesiogiai Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatos konstatuojamojo pobūdžio teismo sprendimo rūšies neįtvirtina, pastarasis reikalavimas, atrodytų, gali optimaliai suderinti valdžių padalijimo principą ir subjektinių teisių gynybą. Įdomu pažymėti, kad būtent šis teisminės gynybos būdas buvo taikytas administraciniuose teismuose tuo vieninteliu atveju, kai Konstitucinis Teismas pripažino, jog Seimo nutarimas dėl G. V. atleidimo iš Seimo kanclerio pareigų pagal priėmimo tvarką neatitinka Konstitucijos nuostatų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 8 d. nutartis administracinėje byloje).
18 Reikia pažymėti, jog iki šiol nėra visiškai aišku, ar bylos nagrinėjimo iš esmės stadijoje reikalavimas įpareigoti valstybės valdžios institucijas atlikti veiksmus ar priimti sprendimą būtų nagrinėjamas iš esmės. Antai, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. kovo 3 d. nutartyje administracinėje byloje dėl reikalavimo įpareigoti Vyriausybę atlikti veiksmus / priimti sprendimą dėl investicijų atitikties nacionalinio saugumo interesams nurodyta, kad jis negali būti savarankišku bylos nagrinėjimo dalyku dėl jo nepriskirtinumo administracinio teismo kompetencijai. Kartu pažymėtina, kad, kaip yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, teismai, į kuriuos suinteresuoti asmenys kreipiasi su prašymais išnagrinėti Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės aktus, negali perimti Seimo, Respublikos Prezidento ar Vyriausybės konstitucinių įgaliojimų, t. y. už šias valdžios institucijas priimti atitinkamų sprendimų arba įpareigoti minėtų valdžios institucijų išleisti aktus, susijusius su valstybės valdžios vykdymu (Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimas).
19 Teismas priėmė Drobiazko skundą, bet atmetė prašymą stabdyti Respublikos Prezidento dekreto galiojimą. Prieiga internete: < https://www.lrt.lt/naujienos/sportas/10/2106889/teismas-prieme-nagrineti-drobiazko-skunda-del-sprendimo-atimti-is-jos-lietuvos-pilietybe>. Žiūrėta 2024 m. liepos 18 d.
20 Reikėtų pažymėti, kad administraciniai teismai yra konstatavę, kad minėtais atvejais įgyvendinamos ne Seimo ar Seimo nario, kaip Tautos atstovo, funkcijos, o realizuojami Seimo Pirmininkui pagal specialų Valstybės ir tarnybos paslapčių įstatymą suteikti administracinio pobūdžio įgaliojimai, susiję su atitinkamo leidimo konkrečiam asmeniui išdavimu ar panaikinimu. Be to, Valstybės ir tarnybos paslapčių įstatyme įtvirtinta, kad sprendimą dėl leidimo dirbti ar susipažinti su įslaptinta informacija panaikinimo suinteresuotas asmuo turi teisę apskųsti teismui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje). Tikslumo dėlei, reikėtų paminėti ir tai, kad skirties tarp valstybės valdžios ir esą administracinio pobūdžio sprendimų aktualumo nepatvirtino nei EŽTT byloje Romuva prieš Lietuvą, nei Konstitucinis Teismas byloje dėl investicijų atitikties saugumo interesams (2019 m. sausio 11 d. sprendimas), tačiau ši bylų kategorija išlieka puikus pavyzdys, kaip teisminės gynybos veiksmingumą galima sustiprinti teisėkūros priemonėmis.
21 Dėsninga, kad nagrinėjamais atvejais būtina paisyti rūšinio teismingumo taisyklių. Taigi administraciniai teismai pagrįstai nesiimtų vertinti ginčų, nagrinėtinų bendrosios kompetencijos teismuose, kaip antai dėl asmens, einančio Seimo nario pareigas patraukimo baudžiamojon atsakomybėn (šiuo klausimu žr. dėl skundo su prašymu panaikinti Seimo rezoliuciją dėl sutikimo Lietuvos Respublikos Seimo narį R. A. R. patraukti baudžiamojon atsakomybėn, suimti ar kitaip suvaržyti jo laisvę Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 20 d. nutartį administracinėje byloje); prie šios kategorijos priskirtini ir ginčai dėl teisėjų teisės kreiptis į teismą (išsamiau žr. Konstitucinio Teismo 2006 m. lapkričio 27 d. nutarimą).
22 Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai – neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams.
23 Išsamiau žr. Europos Žmogaus Teisių Teismo 2007 m. rugsėjo 11 d. sprendimą byloje L. prieš Lietuvą, pareiškimo Nr. 27527/03.
24 Sprendimo 88 punkte nurodyta: „Šiuo klausimu Teismas pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra aiškiai nurodęs, jog pagal valdžių padalijimo principą administraciniai teismai gali nagrinėti ne visus klausimus, o tik tuos, kurie patenka į griežtai apibrėžtą jų kompetenciją (žr. 47 punktą pirmiau). Pastarasis teismas taip pat yra konstatavęs, kad skundai dėl Seimo priimtų sprendimų, susijusių su valstybės valdžios vykdymu, negali būti nagrinėjami administraciniuose teismuose, taip pat negali perduoti tokių bylų nagrinėti Konstituciniam Teismui (žr. 49 ir 51 punktus).“
25 Dėsninga, kad religinių bendrijų valstybinis pripažinimas nėra dažnai valstybėje kylantis klausimas. Todėl teismų praktikos, parodančios praktinį panašaus skundo išnagrinėjimą, objektyviai ir negalėjo būti. Viena vertus, teismų praktiką, susijusią su ginčų dėl teisės eiti valstybės pareigūnų pareigas ir dėl teisės dirbti su įslaptinta informacija, nagrinėjimu administraciniuose teismuose EŽTT pripažino nepanašia į sprendžiamą klausimą. Kita vertus, nuorodos į teismų praktiką, susijusią su Seimo aktais dėl sutikimo Seimo narį patraukti baudžiamojon atsakomybėn, dėl Etikos ir procedūrų komisijos veiklos ir dėl Seimo nario priesaikos galimo sulaužymo ir kt., buvo argumentas, lėmęs EŽTT išvadą, kad administraciniai teismai valstybės valdžios įgyvendinimo veiklos netiria ir šiais klausimais į Konstitucinį Teismą kreiptis negali. Įdomu pažymėti, kad vienu iš paminėtųjų atvejų Seimo rezoliucija dėl sutikimo Seimo narį patraukti baudžiamojon atsakomybėn, suimti ar kitaip suvaržyti jo laisvę Konstitucinio Teismo buvo pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai pagal priėmimo tvarką, išnagrinėjus Seimo narių grupės prašymą (Konstitucinio Teismo 2016 m. balandžio 27 d. nutarimas). Šiuo metu nėra priežasčių manyti, kad tokia Seimo rezoliucijos teisėtumo patikra negalėjo būti inicijuota ir teismų, paisant rūšinio teismingumo taisyklių.
26 Europos Sąjungos Teisingumo Teismo didžioji kolegija 2024 m. liepos 20 d. sprendime implicitiškai šį argumentą atmetė. Didžioji kolegija nurodė, kad Teisingumo Teismui nepriklauso tikrinti, ar sprendimas dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą buvo priimtas pagal nacionalines teismo veiklos organizavimo ir proceso taisykles, arba juo labiau nagrinėti, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme nagrinėjamas prašymas yra priimtinas pagal šias taisykles. Kartu ne kartą sprendime pabrėžta, kad nacionalinis sprendimas pasiūlyti kandidatą į Bendrojo Teismo teisėjo pareigas yra pirmasis paskyrimo procedūros, reglamentuojamos Europos Sąjungos Sutarties (ESS) 19 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 254 straipsnio antroje pastraipoje, etapas. Anot Teismo, pagrindinė byla susijusi su nacionalinių nutarimų dėl kandidato į Bendrojo Teismo teisėjo pareigas pasiūlymo teisėtumu, atsižvelgiant į šiose Sąjungos teisės nuostatose numatytus reikalavimus. Atsižvelgus į šiuos ESTT išaiškinimus, laikytina, jog tai, kad įstatymų leidžiamosios ar vykdomosios valdžios atstovai dalyvauja teisėjų skyrimo procedūroje, savaime negali reikšti, kad tokiems valstybės valdžios institucijų priimtiems aktams taikytinas imunitetas, esą kylantis iš valdžios prerogatyvų.
27 Būtų prasminga paminėti keletą konkrečių ultra petita pavyzdžių, kaip antai:
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai konstatuoti, kad Konstitucijai prieštarauja įstatymas, kurio pareiškėjas neginčija, bet kuriuo yra grindžiamas ginčijamas poįstatyminis aktas (Konstitucinio Teismo 2001 m. lapkričio 29 d. nutarimas);
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai konstatuoti, kad Konstitucijai prieštarauja įstatymo, kurio pareiškėjas neginčija, nuostatos, kuriomis įsiterpiama į ginčijamo įstatymo reguliuojamus santykius (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarimas);
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai tirti ginčijamų teisės aktų atitiktį Konstitucijai kaip vientisai darniai sistemai (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d. nutarimas);
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai konstatuoti, kad pareiškėjo ginčijamas teisinis reguliavimas prieštarauja Konstitucijai kitu nei pareiškėjo nurodytasis aspektu (Konstitucinio Teismo 2015 m. rugsėjo 22 d. nutarimas);
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai konstatuoti, kad Konstitucijai prieštarauja pareiškėjo neginčijamas teisės aktas, kurį priimti sudarė prielaidas pareiškėjo ginčijamas teisės aktas (Konstitucinio Teismo 2020 m. birželio 12 d. nutarimas);
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai tirti teisės spragų konstitucingumą (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 6 d. sprendimas);
– Konstitucinio Teismo įgaliojimai tirti legislatyvinės omisijos konstitucingumą (Konstitucinio Teismo 2012 m. balandžio 25 d. sprendimas).
28 Tai, kad šios teisminės gynybos priemonės pasitelkiamos ir Lietuvos administracinių teismų praktikoje, jau nebėra neįprasta, ypač atvejais, kai nagrinėjimo dalykas nėra susijęs su ginčijamo akto panaikinimu ir atsakovas išvis nėra priėmęs jokio ginčytino teisės akto. Iliustratyvus pavyzdys – vadinamoji Architektų rūmų bylą, kuomet Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, išnagrinėjęs bylą po to, kai Konstitucinis Teismas priėmė nutarimą pagal pareiškėjo pateiktą individualų konstitucinį skundą, nusprendė pripažinti, kad pareiškėjo teisės turi būti ginamos, įpareigojant Architektų rūmus laikyti, kad pareiškėjas nuo 2017 m. sausio 1 d. nėra Architektų rūmų narys bei priteisiant pareiškėjui jo Architektų rūmams sumokėtą mokesčių sumą, nes pareiškėjas neprivalėjo vykdyti Architektų rūmų nario pareigų, iš jų – ir susijusių su mokesčių mokėjimu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. gegužės 25 d. sprendimas administracinėje byloje, Administracinė jurisprudencija, 2022, 43, p. 430–451).