Государственно-частное партнёрство в Евразийском экономическом союзе: уроки для Беларуси
Исследования развития государственно-частного партнёрства (далее – ГЧП) в Беларуси и в постсоветских странах позволяют сделать следующие выводы:
Правовые рамки в любой из стран постсоветского пространства должны предполагать определение ГЧП, которое не должно ограничиваться общим сотрудничеством между государственным и частным секторами. Определение должно включать такие ключевые элементы ГЧП, как: совместные инвестиции, солидарная ответственность за предоставление услуг, распределение рисков между партнерами вместо передачи рисков государственного партнёра частному.
Упрощение порядка формирования ГЧП может значительно повысить интерес инвесторов к данному партнёрству. Правительство должно проектировать процедуру торгов, а партнёры, в свою очередь, должны быть в состоянии сформировать ГЧП, используя единый контракт вместо набора контрактов, касающихся разных направлений деятельности.
В целях обеспечения рыночной дисциплины контракт партнёрства должен предусматривать стимулирование своевременного завершения определённых стадий проекта, а также штрафы за нарушение установленного срока выполнения работ. Кроме того, контракт должен включать штрафы или процентные платежи, которые должны распространяться на государственного партнёра наряду с платежами концессионеров.
Партнёры должны обращать особое внимание на создание структур по управлению ГЧП. Например, Совет ГЧП должен объединять как представителей государственных учреждений и частных партнёров, так и заинтересованных групп общества и/или потребительских ассоциаций. Партнеры также должны разрабатывать процедуры и создавать структуры для урегулирования споров.
Правительство должно одобрять прозрачную тарифную политику, предусматривающую обстоятельства, при которых частные партнёры вправе увеличивать тариф на общественные услуги, устанавливать норму подобного повышения с учётом инфляции, а также периодичность корректирования тарифов.
Факторы успеха ГЧП в Казахстане и в России, безусловно, являются актуальными и для Беларуси, где проекты в данной сфере только стартуют. На сегодня в Беларуси принято 8 проектов из 63 поданных проектов ГЧП: 2 проекта касаются дорожной инфраструктуры, 2 энергетики и 4 сектора социальной услуг. Хотя проекты стартовали только в 2014-2016 годах, уже сейчас можно сделать некоторые предварительные выводы относительно ключевых факторов успеха в партнёрстве.
В Беларуси наблюдается определённый прогресс в области законодательной базы ГЧП в части подготовки прошедшего парламентские слушания проекта закона о ГЧП, который Парламент Республики Беларусь планирует в ближайшей перспективе принять. В качестве позитивного момента следует отметить, что в проекте закона декларируются новые формы ГЧП: концессионный и инвестиционный договоры, отличающиеся от традиционных способов взаимодействия с инвесторами долгосрочностью контракта, распределением рисков и ответственности, проектным финансированием, включающим отечественные и международные финансово-кредитные институты (ЕБР, МФК). В белорусском законодательстве не дифференцируются национальные и международные инвесторы, вследствие чего проект закона предусматривает равнозначное участие национальных и иностранных инвесторов в ГЧП. Целью нового закона о ГЧП является привлечение инвесторов, способных нести экономическую ответственность по заключённым инвестиционным соглашениям. При этом в случае невозможности продолжения инвесторами исполнять их договорные обязательства предусматривается уникальный механизм по замене частных партнёров без прекращения данного соглашения. Последующая реализация нового закона и новых форм ГЧП в Беларуси приведёт к более глубокому пониманию нужд предпринимательства, условий привлечения инвесторов и путей взаимодействия между государством и частными партнёрами.
Несмотря на указанные достоинства, проект закона имеет ряд недостатков. В первую очередь, это касается отсутствия в нём законодательного разъяснения таких традиционных форм, типов и моделей ГЧП, как: контракт, аренда, концессия, соглашение о разделе продукции, совместные предприятия. Не прослеживается правовая база для долгосрочных финансовых обязательств партнёров. Очевидно, что законодательство следует дополнить предоставлением частным партнёрам права на заключение соглашений непосредственно с региональными администрациями, минуя центр и сложившуюся в данной системе вертикаль.
В области нормативного регулирования сотрудничества между предпринимательством и государством недостаточно чётко прописаны процедуры формирования ГЧП; не установлены правила тарифного регулирования.
Следует отметить, что юридическое регулирование концессионных договоров осталось без изменений. Они регламентируются Инвестиционным кодексом, хотя специфика концессионных соглашений требует разработки отдельных нормативных актов.В Беларуси пока не наблюдается определённого прогресса в области формирования партнёрской среды и управления рисками, совершенствования партнёрских взаимоотношений, поскольку проекты ГЧП находятся в стартовом режиме. Вместе с тем, основная задача партнёрства не должна сводиться к передаче обязанностей и рисков государства частным партнёрам. Не следует допускать того, чтобы партнёрские обязательства государства ограничивались предоставлением частным партнёрам земли под застройку и сырья в виде природных ресурсов и отходов. Государство должно солидарно участвовать во всём цикле производственных отношений. По названной причине российские и казахские участники проектов ГЧП настаивают на наиболее справедливой модели ГЧП – концессии, которая чётко устанавливает пропорции между затратами и результатами государственных и частных партнёров при получении выручки от реализации, отнесении затрат на себестоимость, получении прибыли, уплате налогов и других платежах.
Наиболее слабыми местами Беларуси в реализации проектов ГЧП по сравнению с другими странами Евразийского экономического союза являются следующие: отсутствие финансового рынка; крайне низкий суверенный кредитный рейтинг страны; высокая степень кредитного риска; неразвитость долгосрочного бюджетного планирования; отсутствие методики обоснования эффективности расходования средств; отсутствие специалистов в области ГЧП в регионах.
Таким образом, результаты проведённого анализа могут стать руководством для других стран, вовлечённых в управление ГЧП. В дальнейшем учёные должны объединить свои усилия для изучения эффективных схем управления сотрудничеством и для индикации дополнительных факторов, гарантирующих успех ГЧП на практике. Они могут исследовать положительный опыт в следующих секторах социальных услуг: в строительстве и в дошкольных, школьных, медицинско-оздоровительных учреждениях. Всё это позволит сократить операционные издержки в управлении ГЧП и, следовательно, предложить обществу лучшее соотношение цены и качества.