“Параллельные реформы и двойные усилия”: опыт Латвии в реформировании управления
С начала 1990-х годов процесс реформ в Латвии был разделен на две части - первая из них подразумевала административные реформы на национальном уровне, вторая - административно-территориальную реформу. У каждой из этих реформ были свои уникальные цели и механизмы реализации. Разделение координации и успешный менеджмент реформ привели к образованию двух административных подсистем. Цель этой статьи заключается в изучении связей между реформами на национальном уровне и реформами на местном уровне после 2004 года, с помощью анализа двух основных документов этих реформ, которые описывают все мероприятия, включающие в себя процесс реформирования с самого начала. Результаты, полученные в ходе исследования этих связей, продемонстрируют сложность процесса управления реформами, важность координации этих реформ на всех уровнях власти и во всех секторах.
При проектировании «дерева целей» политических программных документов (policy documents), автор укажет на идеальное видение процесса реформирования в сравнительной перспективе с реальными моделями процессов реформирования, которые были реализованы, а также укажет на точки совместного взаимодействия между этими двумя процессами. В связи с ограниченным объёмом данной статьи, автор проанализирует только два документа, включающих в себя описание процесса реформирования на национальном и местном уровне власти. Оба эти документа были отобраны по ряду важных факторов. Во-первых, эти документы были созданы для реформ после 2004 года, в связи с чем эти документы сформировали определенную дорогу к реформированию. Во-вторых, эти документы смогли предвидеть мероприятия, связанные с реформами, которые будут осуществляться в рамках ограниченного времени.
В Западной Европе применение концепции НГМ зависело от институционального и административного опыта каждой страны. Хотя, в тоже время, страны Центральной и Восточной Европы для применения концепции НГМ должны были приспособиться, как к внутренней потребности в восстановлении административного аппарата, так и к внешнему давлению, чтобы интегрироваться в современное административное пространство. Тем не менее, исторически ни одна из стран не совершила быстрого перехода от коммунистического наследия в административном управлении к концепции НГМ. Поэтому поиск подходящих моделей реформирования административного аппарата и разработки политических программных документов был самым подходящим решением для стран Центральной и Восточной Европы после распада коммунистического режима.
Изменения в административной системе, которые были вызваны концепцией НГМ, достигли Латвии в середине 1990-х годов. Эти изменения в реформировании были основаны на таких инструментах модернизации, как подписание различного рода договоров, создание агентств и применение новых методов управления в них. Тем не менее, на основе современного опыта, можно сказать, что не все важные идеи концепции НГМ были адаптированы к реалиям административной системы Латвии. Напротив, реализация контрактов (соглашений) и их статус конфиденциальности вылился в большой публичный скандал. Латвийские государственные агентства, как и их предшественники в Великобритании, за свое существование испытали очень многое, например, период правовой нестабильности. В то время, пока законы принимались в атмосфере правовой стабильности, эти законы, по своей сути, не отражали желания принять «мягкое право» (soft laws), которое бы относилось к администрированию, напротив, они способствовали адаптации к административным реалиям.
Собственное Латвийское видение современного административного управления включено в «Белую книгу» под названием - «Принципы развития государственного управления на 2008-2013 годы» („Guidelines for development of public administration 2008-2013.”), которые были утверждены правительством 3 июня 2008 года. По существу эти принципы должны отображать идеальную модель административного управления в перспективе на пять лет. На практике, «Белая книга», конечно, удивляет своим масштабом (как по количеству страниц, так и по объему информации) и может рассматриваться, как технократический документ, который содержит очень много информации. Начиная от современных теорий государственного управления и их роли в ЕС, заканчивая смешиванием этих идей с идеями НГМ и некоторыми тактическими действиями. Что касается реформы на муниципальном уровне,
с 1990-х годов было создано много моделей, планов и конкретных концепций этой реформы. Реформы региональных муниципалитетов сталкивались почти с теми же проблемами, что и многие модели, которые были разработаны для дальнейшей реализации. Закон об «Административно-территориальной реформе» определил новый порядок выборов в 2009 году в самоуправлениях. Этот закон подразумевал то, что выборы будут проходить во вновь созданных и объединенных муниципалитетах (самоуправлениях). В результате более 500 местных самоуправлений были объединены вместе, образуя 119 округов (novadi). После чего латвийское Министерство местного самоуправления и регионального развития разработало руководство по управлению и структурной организации этих самоуправлений. Так же это руководство содержало информацию об основных принципах объединения самоуправлений и функциональном разделении. Несмотря на широкий спектр информации, это руководство не включало в себя информацию о дальнейшем будущем этих местных самоуправлений.
В общей сложности в этих двух документах, посвященных административным реформам в Латвии, прослеживается общая тенденция - главная роль в них отведена оказанию (административных) услуг. Несмотря на то, что эта тенденция берет свое начало еще с середины 1990-х годов, до сегодняшнего дня нет фактических данных об улучшениях в сфере предоставления услуг. В тоже время важно отметить, что оба документа, касающихся административной реформы, очень лаконичны относительно дальнейшего развития – роли государственного управления в ней, новых моделей государственного управления и подотчетности в госсекторе. Вместо этого документы умело перефразируют всем хорошо известные идеи НГМ о связях с общественностью и заинтересованными сторонами. В результате можно считать, что обе реформы планировались в полной изоляции и были реализованы с разной скоростью, так как оба документа изолированы в своем подходе к модернизации и друг к другу. В некоторой степени это является свидетельством доминирования идей концепции «зависимости от предшествующего развития» (path-dependency), где исторические и политические факторы и организационная культура играет важную роль. Согласно «Белой книге», успех реформ на национальном уровне, зависит от государственных служащих, которые образуют определенную институциональную структуру с конкретными процедурами по принятию решений. В то же время руководство местных самоуправлений игнорирует роль человеческих ресурсов в процессе реформирования, что, безусловно, является важным фактором структурной трансформации. В связи с этим реформирование на местном уровне было адаптировано, в основном, к обеспечению организационных мероприятий, в результате чего подходящая административная структура могла быть главным фактором для эффективного предоставления услуг.